© picture-alliance/ ZB

Как Комиссия ЕС хочет создавать интегрированную европейскую сеть

Гетц Райхерт  и Ян С. Фосвинкель | Модернизация энергетической инфраструктуры, создание внутреннего рынка энергии, повышение уровня безопасности поставок, диверсификация импорта, уменьшение выбросов углеводорода: цели, к которым стремится ЕС в своей "Концепции интегрированной европейской энергосистемы", амбициозны. Но насколько они при этом реалистичны? Опыт анализа.

Три события последнего времени ярко высветили всё многообразие и уязвимость европейской энергетической инфраструктуры. Вечером 4 ноября 2006 года была отключена высоковольтная линия электропередач в Эмсланде, чтобы дать возможность пройти круизному теплоходу. При этом из-за перегрузки связующей линии "каскадообразно" вышли из строя другие линии электропередач, идущие с севера на юг через всю Европу. Около 15 миллионов жителей Европы в Германии, Франции, Бельгии, Италии и Испании на полтора часа остались без электричества.

В январе 2009 года почти на две недели были прерваны поставки российского природного газа в Европу, так как Россия и Украина не смогли договориться об условиях импорта газа для украинской стороны и оплаты газового транзита из России в Европу. И если последствия российско-украинского газового конфликта в Западной и Центральной Европе были едва ощутимы, то в странах Восточной Европы они привели к серьезнейшим перебоям энергоснабжения.

И наконец, в выходные дни 3 и 4 октября 2009 года в Германии выдалась настолько бурная погода, что ветроэнергетические установки вырабатывали избыточное количество электроэнергии и с большим запасом запитывали энергосети. При этом спрос на электроэнергию тогда был низким, и из-за нехватки аккумулирующих мощностей и линий, ведущих к центрам потребления, этот переизбыток не мог быть скомпенсирован внутри энергосистемы. В результате на лейпцигской бирже электроэнергии EEX временно образовались "негативные цены", когда поставщики вынуждены были сами платить за потребителям за отбор электроэнергии.

Современнее, безопаснее, чище
Энергетическая инфраструктура Европы, которая создавалась в основном в первые десятилетия после Второй мировой войны, на сегодняшний день устарела и в самые ближайшие годы нуждается в модернизации. Наряду с необходимой модернизацией Брюссель хочет создать "внутриевропейский энергетический рынок", который сделает возможным торговлю энергией через государственные границы. С этой целью близкие к монополистическим и олигополистическим структуры поставщиков энергии должны быть расформированы посредством постепенной либерализации энергетических рынков – с тем, чтобы усиление конкуренции привело к снижению цен на энергоносители. Предпосылкой продаваемости энергии в общеевропейском масштабе является соответствующая разветвленность энергетической инфраструктуры. Тем не менее, в настоящее время количество имеющихся энергосетей и газопроводов недостаточно.

Другие цели ЕС касаются безопасности поставок и диверсификации импорта. Зависимость Евросоюза от импорта ископаемого топлива велика (54% в 2009 году); из них на уголь пришлось 62%, на нефть 83,5% и, как ожидается, продолжат уверенный рост поставки природного газа (с 64% в 2009 к примерно 73-79% в 2020 и около 81-89% в 2030 году).¹ Следует отметить, что природный газ широко применяется в качестве резервного горючего для компенсации колебаний в электросети, которые прежде всего происходят из-за использования возобновляемых источников энергии.В целях повышения безопасности энергоснабжения ЕС стремится по крайней мере уменьшить свою зависимость от отдельных поставщиков энергии за счет большей диверсификации как источников, так и маршрутов поставок. Для этого предусмотрено строительство дополнительных газопроводов.Так, проект Набукко должен открыть пути природному газу из месторождений Каспийского региона - в обход России как импортера и Украины как транзитной страны.

И, наконец, проблема изменения климата. Для того чтобы снизить зависимость от импорта ископаемого топлива, а также защитить климат, Евросоюз ставит своей долгосрочной целью переход к энергоснабжению с низким уровнем выбросов СО₂. Поэтому в марте 2007 года Совет Европы решил, что к 2020 году выбросы парниковых газов в ЕС необходимо сократить как минимум на 20% по сравнению с 1990 годом. Кроме того, государства-члены должны повышать энергоэффективность с тем, чтобы до 2020 г. достичь незафиксированной юридически цели экономии 20% потребляемой энергии по сравнению с прогнозами на 2020 год. Наконец, к 2020 году доля возобновляемых источников энергии должна составить не менее 20% от общего объема энергопотребления в ЕС.

Для достижения этих амбициозных целей в ноябре 2010 года Комиссия ЕС представила на рассмотрение "Концепцию интегрированной европейской энергосистемы", в которой определяются приоритеты в ходе модернизации энергетической инфраструктуры Европы до 2020 года и далее, а также предлагается новый метод планирования подобных инфраструктурных проектов, "отвечающих европейским интересам".²

Электроэнергетические автобаны и газовые коридоры
Чтобы содействовать объединению и совместимости национальных энергетических сетей, а также улучшать доступ к сетям, уже с 90-х годов Европейский Союз работает над развитием и расширением "трансевропейских сетей" (TEN-E) с позиций энергетической инфраструктуры. Особое внимание уделялось анклавам, пограничным и островным регионам, которые должны быть связаны с центральными районами ЕС. Первоначально эта политика исчерпывалась трансграничными проектами по расширению электрических и газовых сетей, имеющими долгосрочную цель создания общеевропейского энергетического рынка. Уже за рамками этого первоначально чисто внутреннего рыночного подхода, с момента вступления в силу в декабре 2009 года Лиссабонского Договора в компетенцию ЕС также входит задача содействовать связи энергетических систем.

Но достаточно ли эффективна проводимая ныне политика TEN-E с ее более чем 550 потенциально реализуемыми проектами для создания энергетической инфраструктуры в том объеме, который был бы необходим для достижения целей энергетической и климатической политики ЕС? Еврокомиссия настроена скептически и поэтому намерена заменить действующий порядок создания трансевропейских энергетических сетей с его "негибкими проектными списками" на "новый метод стратегического планирования". Для этого Комиссия предлагает многоуровневый подход: сначала необходимо разработать "карту энергетической инфраструктуры" для "интеллектуальной супер-сети Европы". Проводимые на европейском уровне мероприятия по развитию инфраструктуры должны быть сконцентрированы на ограниченном числе "европейских приоритетов" и реализованы к 2020 году.

С целью реализации этих приоритетов в 2012 году будет составлен список "проектов в интересах Европы", который будет обновляться каждые два года. При этом есть намерение проявлять больше гибкости и сосредотачиваться на региональном сотрудничестве – это позволит учитывать меняющиеся условия рынка и более эффективно развивать технологии. И наконец, реализация проектов должна стать легче за счет оптимизации процедур утверждения, более эффективной информационной политики в отношении граждан и лиц, принимающих решения, и за счет упрощения возможностей финансирования.

В секторе электроэнергетики ЕС в настоящее время преобладают национально фрагментированные субрынки. Для того чтобы лучше интегрировать в общеевропейскую энергосеть электроэнергию из возобновляемых источников, ЕС необходимо сконцентрировать меры по расширению сети к 2020 году на определенных "приоритетных коридорах энергосистемы". При этом страны Балтии, чьи электросети во времена Советского Союза были изолированы от других государств ЕС, в результате строительства соединительных линий в Финляндию, Швецию и Польшу будут интегрированы на рынке электроэнергии Евросоюза в рамках "комплексного плана создания единого энергетического рынка в регионе Балтийского моря".

В долгосрочной перспективе Еврокомиссия стремится к строительству "европейских электроэнергетических магистралей", которые, по сравнению с существующими высоковольтными линиями, обладают лучшим потенциалом с точки зрения передаваемого объема энергии и дальности дистанции. И наконец, электросети должны стать более "умными", в частности, за счет использования информационно-коммуникационных технологий. Комиссия хочет создать стимулы для своевременных инвестиций в "умные сети", чтобы сделать реальным возникновение конкурентного розничного рынка электроэнергии, рынка энергетических услуг с возможностью выбора опций энергосбережения и эффективности, интеграцию возобновляемых источников энергии и децентрализованной выработки электричества, а также "новые виды" спроса на электроэнергию (например, электромобили).

В целях повышения надежности снабжения природным газом, Европейская Комиссия предлагает создать возможно более разветвленную и гибкую сеть газопроводов внутри ЕС, которая могла бы воспринимать диверсифицированные поставки из разных источников и распределять их в рамках Европейского Союза. Для этого необходимы функциональные трубопроводы в обоих направлениях, большие резервуары для хранения и диверсификация источников поставок, включая сжиженный и сжатый природный газ. Цель заключается в создании инфраструктуры единого европейского газового рынка, где природный газ будет продаваться независимо от места его происхождения и государственных границ.

Создание такой инфраструктуры к 2020 году должно быть сосредоточено на нескольких "приоритетных коридорах газовой сети". К ним относятся "южный коридор" для импорта газа из Каспийского региона, Центральной Азии и Центрального Востока, а также соединение Балтийского, Черного Адриатического и Эгейского морей за счет реализации "комплексного плана создания единого энергетического рынка в регионе Балтийского моря" и создания "коридора Север-Юг" в Центральной и Юго-Восточной Европе. "Коридор Север-Юг" позволит устранить внутренние препятствия для транспортировки газа по Западной Европе и осуществить внешние поставки, в том числе из Африки.

Сроки и стоимость
Основным препятствием на пути развития европейской энергетической инфраструктуры являются чрезмерно длительные процедуры согласования с неопределенным исходом. Часто между началом проектных работ и окончательным вводом в эксплуатацию того или иного объекта проходит более десяти лет. Как правило, сложности возникают уже на этапе реализации чисто национальных задач, трансграничные же проекты вызывают дополнительное сопротивление населения, так как нередко они рассматриваются просто как линии транзита, не приносящие местных выгод.

По этой причине процедура утверждения проектов, представляющих общеевропейский интерес, должна стать на национальном уровне более упорядоченной и более четко скоординированной. По предварительным наметкам Европейской Комиссии каждое государство-член Евросоюза должно обзавестись ведомством наподобие "службы одного окна", которое будет координировать процесс утверждения между разработчиками проектов и национальными, региональными и местными органами власти; при этом государства-члены продолжают нести ответственность за распределение полномочий по принятию решений. Для трансграничных проектов Комиссия рассматривает варианты координационных или совместных процедур. Разрешительный процесс должен завершаться в течение максимум пяти лет.

Подобное упорядочение процедуры утверждения для европейски ориентированных инфраструктурных проектов может вступать в конфликт с правами соучастия затронутых проектом физических лиц в том виде, в каком они закреплены в европейском праве, прежде всего в части, базирующейся на международной Орхусской конвенции.³ Поэтому Брюссель намерен заблаговременно вовлекать население в процесс скорейшего и эффективного принятия решений, а также укреплять право обжалования административных решений. Дополнительно рассматриваются финансовые стимулы для регионов или государств-членов, которые содействуют быстрому утверждению проектов, представляющих интерес для Европы. В настоящее время Европейская комиссия детально анализирует и сравнивает различные разрешительные процедуры государств-членов, с тем чтобы в течение 2011 года внести законодательную инициативу по данным процедурам.

Еврокомиссия оценивает объем инвестиций, необходимых для всей энергосистемы Евросоюза (включая расширение сетей, развитие возобновляемых источников энергии и мер по повышению энергоэффективности) к 2020 году в сумму около одного триллиона евро.⁴ Из них только 500 млрд. приходится на сами сети (энергопередающие и "интеллектуальные" сети, хранение газа и электричества), из которых, в свою очередь, 200 млрд. потребуется только на строительство новых транспортно-энергетических сетей. По мнению Комиссии, лишь половина из этих 200 миллиардов может быть изыскана на рынке, в то время как оставшиеся 100 млрд. зависают в виде недофинансирования. Даже если предлагаемые методы планирования и внедрение новых инструментов реализации воплотятся в жизнь, по оценкам Комиссии, в 2020 году по-прежнему останется "инвестиционный разрыв" в 60 млрд. евро, так что придется привлекать частные капиталовложения.

На энергетическом саммите Совета Европы 4 февраля 2011 года государства-члены ЕС дали понять, что большая часть необходимых средств будет предоставлена частными инвесторами. В любом случае, для "некоторых проектов, которые оправданы соображениями безопасности поставок или солидарностью, но не получили достаточного рыночного финансирования", может "в ограниченном объеме потребоваться государственное (общественное) финансирование".⁵ Таким случаем может стать присоединение стран Балтии к европейской сети электроснабжения.

В связи с этим Комиссия подчеркивает, что электро- и газовая инфраструктура и в будущем должна "преимущественно" финансироваться потребителями на основе регулируемых тарифов. Впрочем, как считает Комиссия, национальные регулирующие органы, формирующие тарифы, не слишком-то принимают во внимание общеевропейские приоритеты. Поэтому еще в нынешнем году она планирует представить директивы или законодательную инициативу по распределению расходов для крупных или трансграничных проектов. Таким образом, рефинансирование инфраструктурных проектов может быть улучшено путем регулирования тарифов.

Риски и побочные эффекты
Остается еще проблема инвестиционных рисков. В инфраструктурных проектах высоким инвестиционным затратам, как правило, противостоит ненадежность источников текущих доходов, которые рассредоточены на длительный период времени – порой в несколько десятилетий. В целом этот риск может быть уменьшен за счет страховщиков займов. Однако, как считает Комиссия, из-за финансово-экономического кризиса их бизнес-схемы оказались несостоятельными.

И тем не менее, чтобы предложить частным инвесторам возможность взять на себя часть рисков, Комиссия предлагает гарантии Европейского инвестиционного банка (EIB). В рамках общественных консультаций Комиссия разъяснила, как она намерена снизить инвестиционные риски для частных инвесторов посредством "ссуд, привязанных к конкретным проектам".⁶ Проектная компания, которая финансирует и реализует инфраструктурный проект, согласно этой модели, пускает в обращение заем с целью финансирования конкретного инфраструктурного проекта на рынке капиталовложений. На все время действия займа посредством выплаты премии за риск EIB дает гарантию в размере до 20% от общего объема инвестиций. Эта гарантия должна быть структурирована так, чтобы заем был классифицирован по шкале investment grade (категории капиталовложений), "в идеальном случае как А или выше". Вместо такой гарантии банк EIB также может предоставить проектной компании кредит в размере до 20% от общего объема инвестиций.

Подход, при котором расширение инфраструктуры в основном финансируется из частных средств и рефинансируется из платы за пользование, препятствует появлению слишком дорогих, неверно рассчитанных или ненужных проектов и увеличивает вероятность того, что они будут спланированы и реализованы, исходя из экономических, а не политических критериев. Расходы по по реализации проектов должны нести на себе исключительно потребители, которые извлекут выгоду из большей надежности поставок или снижения цен на энергоносители. Решающей предпосылкой для этого является разработка адекватных ключевых подходов, а также общих для государств-членов принципов распределения затрат, особенно для трансграничных инфраструктурных проектов.

А как обстоят дела с общественными гарантиями или кредитами на финансирование инфраструктурных проектов? В результате долгового кризиса, с которым столкнулись многие государства-члены Союза, с одной стороны, привлекательность (пусть и относительная) проектных компаний для инвесторов возросла, поскольку даже в случае предоставления правительством каких-либо займов неплатежи более не исключены. С другой стороны, инвесторы, исходя из собственных интересов, как правило, распределяют риски по различным инфраструктурным проектам и, таким образом, сами страхуют себя от возможных неплатежей. И то и другое находится в русле одной тенденции и говорит против необходимости гарантий со стороны EIB.Тем не менее, минимальные условия страховых компаний и пенсионных фондов относительно рейтинга отдельно взятого инвестиционного проекта, которые им частично даже предписаны законом, препятствуют тому, чтобы они присваивали связанному с проектом займу рейтинг ниже "А". В этих случаях общественные гарантии (или кредиты) посредством улучшения рейтинга до статуса investment grade приводят к тому, что эти инвесторы подписываются на связанные с проектом займы, и, тем самым, способствуют участию в деле частных инвесторов. Такой подход в принципе предпочтительнее государственного финансирования.

По мнению Комиссии и государств-членов Евросоюза, финансирование за счет налоговых средств должно рассматриваться как вариант только в исключительных случаях. Это относится к инфраструктурным проектам, которые не могут быть профинансированы за счет выплат пользователей, но которые необходимы для создания единого внутреннего энергетического рынка и безопасности энергообеспечения. Если Комиссия намерена конкретизировать свои идеи, касающиеся развития инфраструктуры, то она должна гарантировать, что данное соотношение "правила и исключения" при финансовом обеспечении инфраструктурных проектов будет соблюдаться.

Вследствие увеличения производства электроэнергии из возобновляемых источников, необходима значительная доля инвестиций в энергетическую инфраструктуру. Для того чтобы не исказить сравнение затрат между различными технологиями, связанные с ними расходы в конечном итоге должны быть соотнесены с соответствующими технологиями. Только тогда можно экономически корректно сравнивать друг с другом различные варианты по расширению использования возобновляемых источников энергии. Например, форсированное расширение возобновляемых источников энергии там, где выход энергии наиболее высок (энергия ветра на побережье Северной Европы или солнечная энергия в Южной Европе и Северной Африке) требует других инфраструктурных проектов с иными расходами, нежели менее централизованные конфигурации с менее значительным выходом энергии, но также, возможно, и меньшими затратами на инфраструктуру. Без такого корректного сравнения затрат выработка разумной европейской энергетической стратегии не представляется возможной.

Энергетическая инфраструктура в странах Европейского Союза должна быть направлена на создание внутреннего энергетического рынка, способствовать надежности энергоснабжения посредством диверсификации источников импорта и маршрутов поставок и обеспечить переход к энергетической системе с низким уровнем выбросов углекислого газа. Выдвигая свои недавние предложения, Европейская Комиссия в качестве многоступенчатого метода планирования инфраструктурных проектов справедливо избрала решительный европейский подход с четко обозначенными приоритетами. И все же сомнения остаются. Слишком амбициозным представляется прежде всего график, согласно которому представляющие общеевропейский интерес инфраструктурные проекты должны быть реализованы уже в течение следующего десятилетия, к 2020 году. До сих пор остаются без ответа вопросы, касающиеся реорганизации процесса утверждения и финансирования инфраструктурных проектов, что только проясняет масштабность проблем.

¹ Евростат: мастер-таблица "Энергия", данные по энергетической зависимости (код: tsdcc310; обновление 20/05/2011).
² Европейская Комиссия: приоритеты в энергетической инфраструктуре до 2020 г. и после - Концепция интегрированной европейской энергосистемы, сообщение КOM (2010) 677 от 17.11.2010.
³ Конвенция ООН / ЕЭК от 25.06.1998 "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды", ("Орхусская конвенция"), текст в: International Legal Materials 38 (1999), стр. 517 и далее.
⁴ Европейская Комиссия: приоритеты в энергетической инфраструктуре до 2020 г. и после (примечание 2).
⁵ Выводы Совета Европы, 04.02.2011, EUCO 2/1/11, REV 1, пункт 6.
⁶ Европейская Комиссия: The Europe 2020 Project Bond Initiative, рабочий документ Комиссии от 28/02/2011.

Гетц РАЙХЕРТ и Ян С. ФОСВИНКЕЛЬ, оба - научные сотрудники Центра европейской политики (СЕР), Фрайбург

Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" №4 за 2011 г.