Зал заседаний на саммите G-20 в Сеуле, 19.05.2011 © picture alliance / dpa

Какой вырисовывается новый мировой порядок? Автор анализирует пять распространенных концепций

Торстен Беннер | От распространения ядерного оружия до разрушения окружающей среды: многие проблемы теперь можно решить только на глобальном уровне. Но подходят ли для этого такие форумы как "Большая восьмерка" или "Большая двадцатка"? 

"На наших глазах рождается новый мировой порядок"
Возможно. Но как он точно выглядит, мы не знаем. Повсеместные кризисы и потрясения – от Фукусимы до арабского мира – и в то же время подъем новых держав, таких как Китай, Индия и Бразилия. Во всяком случае, ясно, что мир пришел в движение. Но идем ли мы к "новому мировому порядку"? Под таким заголовком федеральный канцлер Ангела Меркель попыталась недавно на конгрессе Евангелической церкви определить смысл глобальных перемен. Но контуры нового мирового порядка в речи Меркель четко не проявились. В то же время ученые предлагают несколько конкурирующих концепций, каждая из которых якобы четко объясняет, куда движется мир.

"Назад в XIX век", – провозглашают сторонники классического реализма, которым эпоха многополярности напоминает Европу (не)равновесия великих держав. Они считают, что оптимальная форма управления мировой политикой – это "концерт держав", то есть взаимодействие крупных государств. В то же время они указывают на неустойчивость такого "концерта", когда быстро растущие державы, включаясь в него, нарушают равновесие. В историческом плане подъем новых держав часто приводил к войнам. Это относится не только к Германии и Японии в конце XIX века. Подобную динамику описывал еще Фукидид в своей "Пелопоннесской войне": опасение возможности усиления Афин заставило Спарту начать войну. Скептики считают, что сейчас заработали аналогичные механизмы, которые приведут к войне между США и Китаем, тем более что у такой страны как Китай нет стимула к тому, чтобы просто вписаться в существующий порядок.

"Мы остаемся во второй половине ХХ века", – считают в то же время оптимисты, указывая на привлекательность – в том числе для растущих держав – миропорядка, созданного Западом после второй мировой войны. В эпоху экономической взаимозависимости такой стране как Китай было бы интереснее занять место в первом ряду либеральных держав, чем рисковать, затевая войну. Таким образом, новые державы встраиваются в существующие схемы, а международные институты "уплотняются".

"XXI век переживает рождение параллельного "миропорядка без Запада", – утверждает третья группа. Ее представители считают, что новые державы (например, в рамках конфигурации BRICS, объединяющей Бразилию, Россию, Индию, Китай и ЮАР) выстраивают параллельный "world without the West", опираясь при этом на укрепление политических и экономических связей между собой. Для этого порядка характерны свои собственные, противоположные западно-либеральной системе правила, на которых строится система госкапитализма китайско-российского типа и где ведущую роль играет принцип невмешательства во внутренние дела других государств.

Все три школы могут сослаться на реальные тенденции, подтверждающие их видение ситуации: военная конкуренция между Китаем и США; устойчивость существующих и возникновение новых международных институтов; незападные альянсы вроде BRICS или Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Так что вектор развития неясен. Не вызывает, однако, сомнений триада вызовов, с которыми столкнулась глобальная политика: необходимо в мирном режиме организовать геополитический переход, найти эффективные решения глобальных проблем – от изменения климата до нераспространения ядерного оружия и разоружения, согласовав при этом минимальный уровень общих норм и ценностей, создающих основу для легитимности.

Исходя из этой триады вызовов, первое десятилетие XXI века можно оценить лишь как потерянное время. Меры по формированию доверия между военными структурами Китая и США осуществляются на слишком низком уровне. Прогресс в деле повышения эффективности международных институтов практически отсутствует. Что же касается фундаментальных норм (например, баланса между суверенитетом и ответственностью за защиту мирного населения), то между государствами имеются глубокие разногласия. В этом смысле прав бывший заместитель генерального секретаря ООН Марк Маллок-Браун: еще никогда не был столь велик разрыв между реальной политической взаимозависимостью и ресурсом глобальных общественных благ, с одной стороны, и наличием политической воли к тому, чтобы преодолеть этот разрыв за счет укрепления международных институтов и благодаря координации политики национальных государств, с другой.

"Опираясь на государственно-частные партнерства и сети, глобальное управление вступает в новый золотой век"
Cовсем не обязательно. Взаимодействующие в трансграничном режиме неправительственные организации и компании стали за последние 20 лет важными игроками на мировой политической арене. Так что напрашивается вывод о том, что следует использовать их ресурсы (организационные возможности, деньги, знания, легитимность), для того чтобы отвечать на глобальные вызовы – например, в сфере экологии или здравоохранения, причем не в закоснелых организационных формах, а посредством гибких сетевых структур и государственно-частных партнерств. Будь то "Global Alliance for Vaccines and Immunization" (GAVI) или "Forest Stewardship Council" – существует множество таких институциональных инноваций. В то же время такие международные организации как ООН развивают сотрудничество с компаниями и NGO на добровольной основе – например, в рамках "Global Compact". В принципе это следует приветствовать. Ведь вряд ли можно согласиться с противниками "Global Compact", которые опасаются, что здесь имеет место политическая распродажа в пользу ненасытных международных концернов.

Но после 15 лет институциональных экспериментов пора уже более внимательно рассмотреть вопрос об эффективности государственно-частных партнерств и, в частности, о том, какой вклад они внесли в решение трансграничных проблем в соответствующей сфере. Такой анализ эффективности должен также затрагивать возможные теневые стороны многочисленных институциональных новшеств – например, дублирование мандатов, которое затрудняет понимание структур извне, снижает эффективность работы вследствие недостаточной координации и позволяет сильным игрокам (будь то государство, компании или NGO) заниматься "форум-шоппингом", подыскивая для себя наиболее выгодные варианты или стравливая между собой разные организации.

"Восходящие державы еще не готовы брать на себя глобальную ответственность"
Подключению Китая, Индии и Co. к глобальным процессам нет альтернативы. "Not ready for prime time" – этими словами бывший министр иностранных дел Мексики Хорхе Кастаньеда недавно высказался против допуска восходящих держав в руководящие органы международных институтов. Кастаньеда считает, что эти новички не поддерживают или поддерживают лишь частично основополагающие ценности западной системы, такие как коллективная защита демократии, нераспространение ядерного оружия, либерализация экономики, международная уголовная юстиция, защита окружающей среды, а также соблюдение прав человека. Конечно, такие ценностные расхождения имеют место – впрочем, различия есть и на Западе, когда речь, например, заходит о международной уголовной юстиции или защите окружающей среды. Так что это не основание для того, чтобы не допускать новые державы в первые ряды мировой политики. Ведь при решении таких глобальных проблем как изменение климата и пандемии участие новых держав совершенно необходимо. И чем раньше Запад предоставит новичкам адекватное место в клубе грандов, тем убедительнее будут звучать его требования о том, чтобы они вносили посильный вклад в решение глобальных проблем.

До сих пор Китай, Индия и Бразилия зачастую прикрывали свою пассивность и безыдейность перед лицом глобальных вызовов сетованиями на то, что они, де, не сидят в первом ряду. Запад должен лишить подобные отговорки всяких оснований, проведя глубокую реформу всех международных организаций, изменив их состав и систему распределения голосов. При этом не стоит превращать в мантру западной политики придуманный нынешним главой Всемирного банка Робертом Зелликом слоган об "ответственных пайщиках" ("responsible stakeholders"), в которых должны превратиться Китай и другие державы. Этот слоган звучит слишком патерналистски, поскольку он предполагает, что Запад уж никогда не забывает о своей ответственности. Лейтмотивом должно стать "общее участие". Под этим лозунгом надо стремиться к диалогу с набирающими мощь державами о новых идеях, касающихся мирового порядка в XXI веке, не питая при этом иллюзий, что такой диалог может обойтись без конфликтов и разочарований. В Китае, Индии и Бразилии дискуссия о "global governance" еще только начинается. В этом плане научно-экспертный диалог в треугольнике "Европа – США – восходящие державы" может дать очень много.

"Германия и Европа являются гарантами эффективного мультилатерализма"
Это было бы замечательно. Из Германии и ЕС часто слышатся призывы  к "эффективному мультилатерализму". Немецкие воскресные проповедники радостно заявляют, что мультилатерализм уже вошел в плоть и кровь Федеративной Республики. Но за приятными словами редко следуют реальные дела. Умная европейская политика Германии на нынешнем этапе геополитического транзита должна включать в себя две линии: во-первых, укрепление перспективных позиций международных организаций за счет упреждающих мер и, во-вторых, формирование единого европейского голоса. По обоим направлениям политика провалилась, и одной из важных причин провала стала позиция Германии.

Вместо того чтобы предлагать перспективные концепции для глобальных институтов, Германия стремится заполучить место в Совете Безопасности ООН. Эти попытки несвоевременны, они ослабляют Европу. То, что Германия – в редком согласии с Францией – несмотря на обещания иного рода, пыталась удержать кресло главы МВФ, освободившееся после ухода Стросс-Кана, также было не самым дальновидным решением. Столь же неуместны постоянные споры о том, какие европейские государства и представители ЕС могут занять место за столом "большой двадцатки". Создается впечатление, что Европа судорожно цепляется за старые синекуры. Тем самым она ставит под вопрос собственную легитимность и успех международных институтов. К тому же Европа упускает возможность для совместных действий на международной арене. Лидеры европейских национальных государств во главе с Германией предпочитают защищать свое все более скромное место под солнцем, вместо того чтобы открыть пространство для масштабных личностей, способных представлять внешнюю политику Евросоюза на мировой арене. Государства Европы предпочитают варить свои собственные, отдельные супчики во взаимоотношениях с Китаем, позволяя тем самым манипулировать собою, вместо того чтобы говорить одним голосом, когда речь заходит не только об экономике, но и о правах человека.

В результате европейский проект без особой нужды утрачивает перспективу, важную для новых поколений европейцев, для которых предотвращение внутриевропейской войны уже не является достаточным стимулом для интеграции. Проект "участие в формировании благоприятного для Европы мирового порядка при помощи единой Европы" вполне мог бы стать новой путеводной звездой для интеграции – вопреки всем пораженческим настроениям в связи с кризисом евро. Но европейские лидеры упускают этот шанс, слишком легко уступая поле популистам-антиевропейцам. Это негативно повлияет и на "global governance". Сейчас, когда США начинают понимать, что соотношение сил в мире меняется не в их пользу и что их влияние имеет определенные границы, а новые мировые державы еще практически не играют конструктивной роли, фактор Европы особенно важен. Единая Европа, стремящаяся к активной роли в мировой политике, могла бы стать примером для других регионов мира – не последнюю очередь для Азии, где до стабильного регионального порядка еще очень далеко.

"Большая двадцатка – это новое мировое правительство"
Ничего подобного. В результате мирового экономического кризиса 2008 года "двадцатка" довольно неожиданно превратилась в один из главных форумов, где теперь представлены все важнейшие державы мира и на который возлагают надежды в плане эффективного сотрудничества. Несмотря на определенные успехи, достигнутые в мировой экономической и финансовой политике, "двадцатка" в обозримом будущем не станет действительно эффективным органом, где крупные державы могли бы согласовать политику по глобальным вопросам. Для этого недостаточен потенциал взаимного доверия, без которого не обойтись при обеспечении "диффузной взаимности" (Джон Рагги), которая, в свою очередь, является основой дальновидного мультилатерализма. Имеется в виду расчет на то, что в длительной перспективе выгоды и потери для каждой из сторон уравновесятся, хотя при достижении конкретных договоренностей не всегда можно стопроцентно обеспечить равное распределение издержек и выгод. К тому же "G-20" – как прежде "G-8" – имеет слабую институционализацию, что даже при расширении повестки дня "двадцатки" привело бы к тому, что каждое президентство будет заниматься своими любимыми темами, а настоящего контроля за исполнением решений не будет. "Двадцатка", разумеется, более представительна, чем "восьмерка", но многие государства по-прежнему считают себя обойденными, что до сих пор вызывает вопросы относительно легитимности данного клуба.

Конечно, "двадцатка" могла бы внести важный вклад в координацию политики крупнейших государств мира. Но в сфере климатической политики, где в рамках UNFCCC реально взаимодействуют 192 государства, не достигнув при этом особого прогресса, "двадцатка" тоже ничего не смогла бы добиться, поскольку достижение масштабной договоренности блокируют прежде всего США и КНР. В таком случае Европе ничего не остается, как делать ставку на "коалиции амбициозных игроков" (в которые входят также города, региональные правительства и компании) в качестве дополнения к UNFCCC – как рекомендовала германо-китайско-американская рабочая группа в рамках программы "Global Governance 2020" в итоговом отчете "Beyond a Global Deal".  Но то, что "двадцатка" в обозримом будущем не станет мировым правительством, не означает, что надо держаться за "восьмерку". "Восьмерка" исчерпала себя. Это не "сообщество ценностей" (в ней участвует такая "образцовая" демократия как Россия), эффективно решать проблемы она тоже не может, ведь в ней не представлены многие важные государства.

Каковы же тогда перспективы "глобального управления" в мире, в котором тон задает не только Запад? Как пишут политологи Стивен Вебер и Брюс Джентлсон в вышедшей в 2010 году книге "The End of Arrogance: America in the Global Competition of Ideas", не будет никакого "ключевого момента, в который возьмет да и возникнет следующий мировой порядок. Не будет никакой широкой конференции "G-20", "G-8", "G-2" или еще какой-нибудь "G", не будет ни фанфар, ни подписания договора, ни белого дыма. Но люди все же сделают определенный выбор из конкурирующих предложений о том, как следует организовать и проводить мировую политику". Этот процесс чреват жаркими спорами и бесконечным поиском компромиссов – перспектива, интересная для исследователей, но не очень хорошая для достижения глобальных договоренностей.

Торстен БЕННЕР, заместитель директора Global Public Policy Institute (GPPi), Берлин

Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" №4 за 2011 г.