Уже существующих договоров недостаточно. Новые коалиции только находятся в процессе становления

Зузанне Дрёге | ЕС может окончательно утратить свою роль первопроходца, США – полностью выпасть из процесса защиты климата, соотношение сил и далее будет смещаться в пользу крупных пороговых стран. Но защита климата – это глобальный вызов. Только какая коалиция или союз может и хочет впредь эффективно бороться против изменения климата? 

Эмиссионные выбросы, на сегодня уже попавшие в атмосферу, в ближайшие десятилетия будут оказывать влияние на окружающую среду и основы жизни человека; они усиливают давление на более бедные регионы мира. В краткосрочной перспективе это развитие не остановить, так как климатической системе необходимо время для "переработки" и снижения объема этих газов. Для противодействия наихудшим последствиям глобального потепления от науки требуются решительные действия как по защите климата, так и по преодолению необратимых последствий. Это требование отражается в постановке следующей цели: два градуса – это максимально допустимый порог повышения глобальной температуры. Данное положение было согласовано в 2009 году на Конференции сторон Рамочной конвенции ООН по изменению климата в Копенгагене в качестве необязывающего итогового заключения. Чтобы достичь этой цели, мировые выбросы парниковых газов должны подняться до максимальных значений до 2020 года, чтобы затем к 2050 году их объем снизился бы минимум на половину (по сравнению с 1990 годом).

Но какая страна, какая коалиция государств или международный союз способен и хочет эффективно противодействовать изменению климата? Мировое сообщество стоит перед вызовом – необходимо защитить климат как глобальное общественное благо. Поскольку существует соблазн оставаться в стороне и лишь имитировать деятельность, то всегда есть опасность того, что усилия по снижению эмиссии уйдут в песок. Одновременно с этим отдельные государства и регионы позиционируют себя в качестве защитников климата – и в первую очередь это Европейский Союз и Германия. Однако самое позднее после переговорного процесса на уровне Конференции сторон Рамочной конвенции ООН по изменению климата в Копенгагене в 2009 году и в Канкуне в 2010 обнаруживается, что в международном соотношении сил происходит сдвиг в пользу крупных пороговых государств - Китая, Бразилии, Индии, ЮАР (после саммита в Копенгагене их стали называть BASIC-странами). Этот сдвиг будет определять климатическую политику и, соответственно, принципы, которые в будущем могут быть положены в основу формулирования целей в области климатической политики. Сюда же относятся целевые категории, принятые в ходе международных переговоров (относительные, а не абсолютные объемы сокращения выбросов), использование национальных ископаемых энергоносителей вместо отказа от них, трансфер технологий из передовых государств и вопрос, кому удастся привлечь бедные страны на сторону своих интересов, обещая им финансирование мер в области климатической политики. 

До переговоров в Копенгагене ЕС мог играть доминирующую роль. Определив в 2008 году свою климатическую политику в рамках климатического и энергетического пакетов, он намеревался задать направление развития и другим промышленно развитым странам. Евросоюз полагал, что международная климатическая политика должна четко ориентироваться на определенные наукой необходимости, а достижение этой цели возможно только посредством международного соглашения, обладающего юридически обязывающей силой. Однако, в частности, США не захотели в этом участвовать и сейчас практически выпали из мировой климатической политики. На то, что Соединенные Штаты определят генеральную линию, как это ожидалось от них еще в 2010 году, в среднесрочной перспективе надеяться не приходится. Другие государства, прежде всего Китай и, соответственно, группа BASIC, имеют собственную точку зрения по вопросам климата (среди прочего, их совместимость с борьбой против бедности при помощи экономического развития) и одновременно – самый значительный потенциал для большей защиты климата. Однако быстрого изменения курса в смысле управляемого процесса мировой эмиссии ждать не придется, если эти страны сумеют продавить свою позицию в международных переговорах. Перечисленные в итоговом документе Копенгагена относительные национальные цели (меньшая интенсивность выбросов углекислого газа)* недостаточно высоки, или, соотвественно, недостаточно четко сформулированы для того, чтобы иметь возможность действительно управлять глобальными выбросами парниковых газов.

Из этих изменений в международном процессе вытекают новые вызовы для ЕС и Германии. Они могут игнорировать эти сдвиги в климатической политике и по-прежнему упорно настаивать на глобальном обязывающем договоре; они могут попытаться противопоставить этим тенденциям новые проекты глобальной кооперации или выстроить процесс в интересах новых игроков. Но если не удастся в достаточной мере достичь цели – предела глобального потепления на два градуса, то что тогда будут делать промышленно развитые страны Запада с обостряющимися последствиями изменения климата в условиях глобального смещения центра силы? Кто вообще способен "решительно действовать" и как?

Коалиции и лидер
Когда переговоры по климатической тематике только начинались, то мировые политические и экономические тренды - такие как окончание конфронтации между Востоком и Западом, глобализация, экономический подъем Азии и Латинской Америки – оказывали на них относительно небольшое влияние. Хотя страны, находящиеся в процессе трансформации, и получили особый статус в Киотском протоколе, равно как и богатые нефтью государтва Ближнего и Среднего Востока, но это служило в первую очередь цели достижения косенсуса для заключения договора. Этого согласия нельзя было бы достичь без разделения стран в рамках UNFCCC и Киотского протокола на развивающиеся и промышленно развитые. В соответствии с этим промышленно развитые страны дожны были осуществлять меры по защите климата, а развивающиеся - нет. Такое разделение оборачивается колоссальным препятствием для дальнейшего развития режима защиты климата в 21 веке, поскольку оно до сих пор освобождает крупные пороговые страны от участия в защите климата, т.к. они относят себя к категории развивающихся государств. До тех пор пока не будет дополнительно заключено еще одно соглашение в рамках международного права, накладывающее обязательства по снижению выбросов парниковых газов на все страны "большой двадцатки“, перспективы снижения эмиссии невелики и зависят от доброво"ьных усилий отдельных государств. Коалиции типа Major Economies Forum (куда входят 17 государств, все они члены "большой двадцатки") рассматриваются все же скорее как конкуренты по отношению к ООНовскому процессу, поэтому решительные действия этих государств всегда будут сталкиваться с вопросом легитимации.

Евросоюз до сих пор реагирует на отсутствие североамериканского руководства в климатической политике и на рост деятельной заинтересованности стран BASIC - Бразилии, Южной Африки, Индии и Китая – с неуверенностью и отсутсвием концептуального видения проблемы. В Копегагене Евросоюз вместе с государствами-членами пошел на изменение тактики, заключающееся в усилении двусторонних контактов с быстро растущими народными хозяйствами в деле защиты климата с целью простимулировать международный переговорный процесс. Таким образом, климатическая политика по-прежнему осуществляется top-down (сверху вниз). Однако это не означает смены парадигмы. До сих пор в силе ориентиры, задаваемые наукой, концепция предела глобального потепления максимум на 2 градуса и решение проблемы климата благодаря управлению "сверху". Это становится отчетливо видно на примере того, как сложно дается ЕС переосмысление климатической политики в качестве внешней политики, а не только как политики защиты окружающей среды. Однако в большинстве крупных промышленно развитых и пороговых стран за пределами ЕС принято, что министерство иностранных дел играет важную роль за столом переговоров.

Вопрос о справедливости
Уже на ранних фазах международных переговоров проблемы климатической политики обсуждались и с точки зрения справедливого распределения пользы и нагрузки. Основополагающая мысль о справедливости находит отражение в первую очередь в дискуссии о климатической политике развивающихся стран. Мотив справедливости в международных переговорах всегда преследовал цель создания доверия к ООНовскому процессу у государств "группы 77" (неформальное объединение 77 стран, подавляющее большинство которых – развивающиеся страны/прим.пер.)

Отправная точка справедливой климатической политики - объем выбросов на душу населения. В 2005 году среднемировые значения составляли порядка четырех тонн углекислого газа на душу населения. Этот показатель должен быть снижен до двух тонн – если ставить своей целью потолок глобального потепления на два градуса. Распределение прав пользования в области глобального климата является предметом мноих расчетов. В 2009 году научный совет при Федеральном правительстве по вопросам глобального изменения окружающей среды представил "бюджетный подход" в качестве квинтэссенции этих размышлений, рассчитав до 2050 года остаточный бюджет на выброс парниковых газов для различных стран.

Если на каждого человека или, соотвественно, государство приходится определенное, фиксированное количество прав на эмиссию парниковых газов, тогда необходима система, в рамках которой этими правами можно было бы торговать с целью выравнивания значительных различий между государствами. Для создания более справедливых отношений при пользовании атмосферой Земли требуется как минимум координирумая в глобальном масштабе система учета выброса парниковых газов и координация прав на эмиссию на межгосударственном уровне. В конце концов, бюджет на душу населения приведет к колоссальным международным трансфертам. К этой концепции положительно относятся страны, являющиеся потенциальными заемщиками.

Между тем распределение нагрузки проходит апробацию посредством других решений. Обговоренные в 2009 году суммы финансирования климатической политики являются прагматичной альтернативой большому механизму глобального управления. С целью поддержки защиты климата и адаптации к климатическим изменениям промышленно развитые страны создали фонд в размере 30 миллиардов долларов на срок до 2012 года. Самое позднее к 2020 году этот фонд должен вырасти до 100 миллиардов доларов.

Где искать источники новых импульсов?
То, как различные государства обращаются со знаниями и опытом в области климатических изменений, с самого начала дискуссии было вызовом для переговорного процесса. В то время как в Европе климатическая политика в значительной мере определяется рекомендациями Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), другие страны не всегда разделяют эту точку зрения. Упоминание в итоговом документе Копенгагена-2009 в качестве цели того, что предел глобального потепления не должен превысить 2 градуса, не означает, что эта цель признается также правительствами и населением различных государств или что они об этой цели знают. Часть населения США по-прежнему сомневается в том, что происходит глобальное потепление. В России многие рассматриваются его как большую удачу для сельского хозяйства, и даже крупные события с отрицательными последствиями – такие как лесные пожары под Москвой прошлым летом - практически ничего не меняют в восприятии проблемы. Страны-производители нефти, которые опасаются за свои доходы и тем самым не заинтересованы в снижении спроса на ископаемые ресурсы, по-прежнему требуют компенсаций за потенциальные потери в доходах. От них практически никаких импульсов не исходит - равно как и от России. Малые островные государства, напротив, требуют, чтобы "потолок" нагревания поверхности Земли не превысил бы 1,5 градуса, поскольку при потеплении на 2 градуса из-за повышения уровня моря они окажутся под водой. Однако эти государства влияют на климатическую политику только в рамках ООН.

И все-таки для промышленно развитых и пороговых стран существуют аргументы  в пользу того, почему они должны заниматься защитой климата. Эти аргументы вытекают из большого значения энергоснабжения и связанной с ним зависимостью от импорта энергоносителей. Германия и значительная часть ЕС очень зависят от поставок из-за рубежа. Производство возобновляемых видов энергии позволяет уменьшить эту зависимость, благодаря диверсификации снижается и уязвимость безопасности энергоснабжения. Однако до сих пор существует дефицит мер по инфраструктурному сопровождению, позволяющему энергосетям сбалансировать неравные нагрузки по спросу и предложению.

Еще один аргумент – это потенциальные потоки беженцев, обусловленные изменением климата. В дополнение к уже имеющимся факторам такие климатические феномены как экстремальные погодные явления и затопление территорий вследствие подъема уровня моря способствуют увеличению числа беженцев. Поэтому принимающие страны в целом заинтересованы в прогрессе в деле защиты климата.

В качестве возможных тенденций в области международной климатической политики можно сформулировать следующие связанные между собой тренды:
1. Однополярность. Китай или группа государств BASIC определяют будущую ориентацию международной климатической политики. ЕС нечего им противопоставить, если только после смены американского президента (например, в 2018 году) не сложится партнерство ЕС-США в области климатической политики.
2. Идеология. Государственный подход Китая к климатической и энергетической политике станет определяющим и будет оказывать влияние на политику других крупных государств. Климатическая политика опеределяется как национальный интерес Китая; из этого вытекают определение государством целей в области энергетики и климата, а также программа экстренной защиты от потепления поверхности и атмосферы Земли при помощи геоинженерии.
3. Кооперация. Крупные государства (например, страны "большой двадцатки") сотрудничают друг с другом, чтобы заложить поворотный тренд в области глобальной эмиссии, но, возможно, это приведет к утрате роли ООН в мировой климатической политике. "Большая двадцатка" берется воздействовать на изменения климата, поскольку издержки, связанные с глобальным потеплением, очень велики. Есть стремление к поиску решений в отдельных секторах (тяжелая промышленность, энергетика, сельское хозяйство, транспорт); согласование с ООН предусмотрено в очень ограниченном объеме.
4. Фрагментация. Имеют место инициативы отдельных стран или, соотвественно, небольших коалиций (ЕС-AOSIS, государства Латинской Америки). ООНовский процесс не приносит среднесрочных успехов, Евросоюз не может найти крупных партнеров в достижении своих климатических целей. Отдельные страны тем не менее инициируют те или иные национальные меры, приводящие к снижению эмиссии, поскольку все большую важность приобретают для них дополнительные эффекты. Сотрудничество в области управления и, соотвественно, контроля за выбросами парниковых газов терпит фиаско из-за отсутствия политической воли.

* Эта целевая категория и снижение энергоемкости появляются, например, в планах 12-ой пятилетки КНР (2011–2015).

Зузанне ДРЁГЕ, руководитель научно-исследовательской группы «Глобальные вопросы» в Фонде «Наука и политика», Берлин


Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" №3 за 2011 г.