Почему НАТО должна действовать именно сейчас

Михаэль Рюле | Энергия становится глобальным фактором власти – c соответствующими последствиями в области политики безопасности. Поэтому НАТО должна стимулировать дискуссию по вопросам энергобезопасности внутри блока, а также вести конструктивный диалог с другими международными организациями, такими как МЭА, ЕС и ОБСЕ.

Статья отражает личное мнение автора

На то, что проблема энергетической безопасности станет центральной политической темой ближайших лет, указывает многое. Это и усиление зависимости Европы от импорта нефти и газа, рост энергопотребления в Китае и других бурно развивающихся странах, прогнозируемое истощение ископаемых энергоресурсов примерно с середины текущего столетия, активизация дебатов об изменении климата, а также недавний разворот многих государств в сторону ядерной энергетики. Другая группа факторов связана с террористической угрозой энергобезопасности – будь то теракты в странах-производителях или на маршрутах транспортировки энергоносителей; политической нестабильностью большинства государств, поставляющих энергоносители для Европы, а также попыткой некоторых из этих стран использовать энергоносители в качестве политического оружия.

Таким образом, энергетика явно имеет измерение в сфере политики безопасности. Отсюда – кардинальный вопрос: как относится к энергобезопасности НАТО? При ознакомлении с новой стратегической концепцией ответ однозначен: в рамках очевидного переноса акцентов с защиты территории на защиту населения документ не только подробно описывает причины того, почему обеспечение союзников энергоносителями становится все более уязвимым, но и требует также конкретного вклада НАТО в дело поддержания энергетической безопасности, вплоть до выработки планов действий в чрезвычайной ситуации («contingency planning»).

Однако до сих пор НАТО весьма нерешительно подходит к теме энергетической безопасности. Существенная причина этого заключается в том, что национальные интересы государств-членов альянса различны. Когда речь заходит об энергоносителях, то стратегические интересы США и европейцев, равно как и европейцев по отношению друг к другу, никак нельзя назвать совпадающими. И пусть сегодня много говорят об общей энергетической политике, однако в вопросах энергоснабжения большинство государств, тем не менее, по-прежнему мыслит в национальных категориях и поэтому не склонно отдавать этот вопрос в компетенцию международных организаций.

Еще одна причина для осторожного подхода вытекает из того факта, что тема энергетической безопасности неразрывно связана с Россией. Располагая самыми большими запасами газа, а по запасам нефти занимая седьмое место в мире, Россия тем самым играет ключевую роль в энергоснабжении Европы. Что касается оценки проводимой Москвой внешней политики, политики безопасности и энергетической политики, то в силу различной степени энергозависимости от России между членами альянса имеются значительные и публично артикулируемые различия во мнениях. Поэтому высок риск того, что дискуссия об энергоснабжении в конце концов может свестить к бесплодным дебатам вокруг России.

Третья причина коренится в природе НАТО как военного союза. И хотя энергобезопасность имеет военное измерение (как показывают морские операции НАТО и Евросоюза в Аденском заливе по защите танкеров от пиратов), тем не менее многие государства-члены НАТО опасаются, что слишком явная роль альянса может способствовать неподконтрольной  «милитаризации» темы, которая является по своей сути политико-экономической. По этой причине преимущественно военный инструментарий НАТО оборачивается недостатком: альянс, который в прошедшие годы проявил себя прежде всего в военных операциях, с трудом может избавиться от подозрений в том, что он ведет дискуссии на темы политики безопасности в конце концов всегда с целью подготовки милитаристских шагов.

Эта комбинация из различных политических интересов и структурных ограничений до сих пор препятствовала нормальному систематическому ходу дискуссий на тему энергобезопасности в рамках НАТО. Однако альянс не бездействует. За прошедшие годы был разработан свод правил (“acquis”) в сфере энергетической безопасности, который ориентирован на специфические возможности НАТО и поддерживается всеми ее членами. Современная роль НАТО в области энергетической безопасности характеризуется тремя главными позициями:
• Разведка, интенсивный обмен информацией между членами союза и партнерами (в т.ч. из частного сектора) и регулярная оценка рисков: При этом речь идет об анализе безопасности жизненно важной инфраструктуры энергоснабжения в странах-экспортерах и импортерах, о безопасности транспортных артерий, о наблюдении за террористическими группировками и оценке их дееспособности. Также речь идет об анализе энергоснабжения войск НАТО в боевых условиях.
• Проекция стабильности. Под этим, прежде всего, понимается попытка оказывать влияние на процессы реформирования в стратегическом окружении НАТО. Основное внимание уделяется политическому диалогу и военному сотрудничеству с государствами-партнерами в Европе, на Кавказе, в Центральной Азии вплоть до Персидского залива. Тема энергетической безопасности в самых разнообразных проявлениях включена в программы сотрудничества стран-поставщиков, импортеров энергоносителей и государств, осуществляющих их транзит.
• Защита жизненно важной инфраструктуры. В принципе это относится к сфере национальной ответственности. По просьбам отдельных государств НАТО может содействовать наблюдению за морским пространством, транспортными путями и территориальными водами – посредством гражданских экспертов либо при помощи военных ресурсов. И конечно же, НАТО располагает латентными возможностями по защите в случае чрезвычайных ситуаций – возможностями, которые могут быть задействованы при авариях в сфере энергетики.

Укорененность в системе
Это краткое перечисление делает очевидным, что вопросы энергетической безопасности хотя и находят отражение во многих пунктах НАТОвской повестки дня, но отдельные действия не выливаются в консолидированный подход. Если НАТО намерена в будущем более эффективно концентрировать свои усилия в этой сфере и координировать их с другими значимыми фигурантами, то необходим более системный подход, основная цель которого – придать теме энергобезопасности в рамках альянса большую прозрачность и способствовать просвещенному, свободному от всяческих табу диалогу.

Первый шаг должен состоять в том, чтобы сделать энергетическую безопасность легитимной темой для дискуссий внутри НАТО и тем самым снять с нее клеймо спорной порблематики, в принципе порождающей разногласия внутри альянса. Предпосылки для этого складываются так благоприятно, как никогда ранее, поскольку вместе с фокусированием международных дебатов по проблемам безопасности на новых вызовах – таких, как кибератаки или распространение оружия массового поражения, растет и осознание того, что НАТО необходимо взяться за решение этих проблем.

В русле развития этих тенденций, безусловно, значимость темы энергобезопасности в ходе дискуссии внутри альянса будет повышаться, ведь многие их этих новых угроз имеют энергополитическое измерение. Кибератака «Stuxnet», направленная против части ядерной инфраструктуры Ирана, отчетливо показала взаимосвязь между угрозой кибервойн и энергообеспечением. Это относится также и к совершенным в последнее время террористическим атакам на электростанции в России или нефтеперерабатывающие заводы в Йемене. Денежные потери, которые возникают на международных энергетических рынках из-за порожденной этими акциями нервозности, во много раз превосходят сумму непосредственного ущерба, причиненного на месте происшествия.

Целостное рассмотрение новых угроз – как это сделано в новой стратегической концепции – является важным первым шагом в направлении легитимации темы энергобезопасности в НАТО. Впрочем, не менее важно укоренить эту тему в НАТО и организационно. Такого рода попыткой и стало создание летом 2010 года нового отдела «Emerging Security Challenges» в Международном Штабе НАТО. Сведение воедино новых угроз (кибервойны, энергетика, терроризм, распространение ОМУ) должно дать возможность не только для систематического анализа, но и для целенаправленной дискуссии внутри альянса по данным вопросам. Эта структурная реформа будет дополняться расширением собственных аналитических мощностей НАТО, а также усовершенствованием в плане объединения разведданных государств-членов НАТО.

Третий шаг в направлении дальнейшего углубления системного подхода НАТО к проблеме энергобезопасности заключается в диалоге с другими организациями, такими как Международное энергетическое агентство (МЭА), Европейский Союз, ОБСЕ и Энергетическая хартия. Все союзники едины в том, что вклад НАТО в дело укрепления энергобезопасности может быть лишь дополнением к тем мерам, которые принимают на этом обширном поле другие игроки. Однако разумно дополнить эти меры можно лишь при условии того, что все участники знают друг друга и избегают создания избыточных дублирующих структур.

Кроме того, НАТО необходимо продолжать начатый несколько лет тому назад диалог с энергетической отраслью, чтобы лучше ознакомиться со специфическими потребностями частного сектора. Основной акцент в ходе диалога с другими организациями и производителями энергии должен быть сделан на защите жизненно важной инфраструктуры, то есть именно в той области, где НАТО не только обладает неоспоримым авторитетом, но где также и многие государства-партнеры ищут более тесного сотрудничества с альянсом.

Следующим шагом в направлении системного укоренения в НАТО проблемы энергобезопасности является объединение данной темы с военно-оперативными вопросами и с вопросами снабжения сырьем и защиты окружающей среды. Так, в среде военных уже идет дискуссия по применению более эффективных видов топлива, которые могут обеспечить менее затратную логистику в ходе военных операций. Бесспорно и то, что глобальные изменения климата могут повлечь за собой серьезные последствия в сфере политики безопасности, которые затрагивают и НАТО (например, гуманитарные катастрофы). А то, что энергетическая безопасность должна мыслиться не только в категориях беспрепятственного обеспечения нефтью и газом, доказывает актуальная дискуссия о редкоземельных элементах, совершенно необходимых для современных экономик и, в особенности, для развития новых энергосберегающих технологий. Аналитическое осмысление этих взаимосвязей и обсуждение в рамках НАТО их политических последствий должны быть не исключением, а нормой для альянса, который позиционирует себя в качестве современного института в области безопасности.

Ни один из обозначенных выше шагов не приведет к тому, что НАТО станет ведущим институтом в области энергетической безопасности. В связи с различными взглядами союзников на эту проблему уже было бы большим успехом, если члены альянса смогли бы прийти к единому мнению о том, чтобы вкупе с другими «emerging security challenges» сделать вопросы энергетической безопасности неотъемлемой составляющей их дискуссий. Подобным образом институционализированный диалог между членами альянса мог бы стать основой для дальнейших шагов, таких, например, как дискуссии между Североатлантическим советом (САС) и отдельными государствами-партнерами по специфическим вопросам энергобезопасности или же формирование и подготовка подразделений по защите жизненно важной инфраструктуры.

Если члены альянса действительно всерьез намерены (а это сформулировано в новой стратегической концепции) сориентировать союз на вызовы XXI-го века, то без систематической разработки этой проблемы обойтись невозможно. В мире, для которого будут характерны ужесточение глобальной конкурентная борьба за ресурсы, геополитическое смещение центра силы в сторону авторитарных государств и в буквальном смысле слова «подогреваемый» глобальными изменениями климата ландшафт конфликтов, изменяются также роль и значение энергетической безопасности в политическом дискурсе Запада. Если энергия становится глобальным фактором власти, который все сильнее влияет на другие сферы политики, то Европа и Северная Америка больше не могут позволить НАТО занимать выжидательную позицию в области энергетической политики.


Михаэль РЮЛЕ, возглавляет сектор энергетической безопасности в отделе НАТО «Emerging Security Challenges».

Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" №2 за 2011 г.