Решая проблему нелегальной миграции, Европа упирается в собственные границы

Катарина Крамер-Хаджидимос |  Для большинства нелегальных мигрантов Греция оказывается воротами в Европу... и одновременно воротами в ад. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев уже давно говорит о гуманитарном кризисе в этой стране. Между тем политические инструменты работы с беженцами, имеющиеся в распоряжении Евросоюза, более чем скромны. Поможет ли вступление Турции в ЕС найти выход из создавшейся ситуации?

В настоящий момент на территории Греции разыгрывается гуманитарная трагедия столь грандиозного масштаба, что на повестке дня Европейского Союза встал вопрос о будущей адекватной стратегии борьбы с нелегальной миграцией. Осенью 2010 г. число лиц, незаконно пересекших северо-восточную границу Греции, достигло рекордной отметки: ежедневно через реку Эврос с турецкой стороны переправлялось до 350 человек. С начала 2010 года и до конца лета только в районе Эвроса было замечено около 34 000 нелегалов, в целом же за первую половину 2010 г. количество незаконных переходов границы, по сообщению греческих властей, составило 45 000. Через Грецию пролегают основные маршруты "черной" миграции, по которым беженцы попадают в Европу: 90% установленных нелегальных иммигрантов именно здесь впервые ступают на европейскую землю, добираясь как по суше с северо-востока, так и морем (1).  Многим попытка проникнуть в Европу стоит жизни – они либо тонут, либо подрываются на саперных минах. Тех, кому повезет, ждут неописуемые условия жизни в лагерях, где беженцам приходится мириться с отсутствием крова, выходками местного населения, жить на ничейной земле, на которой, кажется, не действуют никакие законы. При этом лагеря безнадежно переполнены (2).  Многие удерживаются здесь по целому году. Не хватает санитарных точек, квалифицированной помощи медиков, психологов, переводчиков, юридических консультантов. Для выбравшихся из лагеря один кошмар сменяется другим. Целые афинские кварталы заселены бездомными беженцами, в том числе молодыми семьями с маленькими детьми и грудными младенцами. Нередко дело доходит до жестоких стычек с жителями Афин, на глазах у которых "их" кварталы заселяются чужаками.

Тот, кто однажды оказывается на территории Греции в качестве нелегального иммигранта, попадает в западню. Так называемый регламент "Дублин II" в принципе закрывает этому человеку въезд в любую другую страну Евросоюза. Следовательно, он вынужден просить убежища в Греции. Однако греческая система предоставления убежища крайне несовершенна. Миграционные службы пытаются справиться с потоком из примерно 50 000 ходатайств. В 2009 г. доля положительных решений (лиц, получивших убежище или принятых по гуманитарным соображениям) на уровне первых инстанций составляла 0,4%, что значительно ниже средних показателей по ЕС (3). Будущее этих людей лишено планов и перспектив. Среди них "подростки без сопровождения", вынужденные месяцами ждать решения по своему делу – месяцами, в течение которых им не хватает общения и контактов с внешним миром, помощи переводчиков и социальных работников, одежды и полноценной духовной жизни. Многие из них, отчаявшись, исчезают на свой страх и риск. Куда они подадутся, объявятся ли когда-нибудь и в каком состоянии, никто не знает.

Это беспрецедентная трагедия, разыгравшаяся на европейской земле. Именно такую оценку происходящему дало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, назвавшее летом 2010 г. ситуацию в Греции "гуманитарным кризисом" (4). Но ничего не меняется. После тяжких потрясений финансово-экономического кризиса греческое государство не имеет ни административных, ни финансовых возможностей, чтобы самостоятельно справиться с проблемой такого масштаба.


Проблема всей Европы

Основная проблема возникает отнюдь не в Греции, а на общеевропейском уровне. Повышенная концентрация беженцев на ее территории вызвана не только особенностями географического положения, но и теми политическими инструментами, которые Евросоюз и его государства-члены применяют при работе с нелегальными мигрантами. К таковым относятся как законодательные меры (вроде регламента "Дублин II"), так и соглашения о репатриации (Readmission Agreements), заключенные ЕС и/или государствами-членами.

Регламент "Дублин II" образца 2003 г. (5) определяет, какие из стран Евросоюза вправе рассматривать ходатайства о предоставлении убежища. Это, как правило, те страны, где беженцы впервые ступили на территорию ЕС. Речь главным образом идет о государствах, расположенных на его границе: Греции, Испании, Италии, Мальте и др. Сегодня "Дублин II" с различных точек зрения уже не удовлетворяет требованиям реальности.

Прежде всего, разнообразные механизмы финансовой солидарности, наподобие Европейского фонда беженцев (European Refugee Fund), Фонда внешних границ (External Borders Fund), Европейского фонда возврата (European Return Fund), призванные пропорционально распределить нагрузку между ЕС и его членами, на практике оказываются недостаточными, чтобы реагировать на такую массовую концентрацию беженцев, как в Греции. Кроме этого, другие государства ЕС все реже пользуются регламентом в отношении мигрантов, въехавших в Европу через греческую границу: во многих случаях национальные суды (6) приостанавливали или вовсе запрещали депортацию лиц, ищущих убежище, обратно в Грецию из-за катастрофической ситуации с беженцами, которая там возникла.

Наконец, существуют многочисленные соглашения о репатриации, заключенные частично на двусторонней основе между членами ЕС и третьими странами, а также между всем Евросоюзом и государствами, в него не входящими. Данные соглашения из-за своего асимметричного и непрозрачного характера подвергаются критике, в том числе со стороны всевозможных правозащитных организаций. На практике успех подобного рода соглашений зачастую зависит как от того, будет ли найден приемлемый баланс интересов со странами происхождения и транзита, позволяющий воплотить договор в жизнь, так и от того, насколько сильным мотивирующим фактором окажутся возможные негативные последствия.


Турция как страна транзита

В контексте заключения договоров о репатриации возрастает значимость Турции. Усиленные меры контроля на средиземноморском пространстве вызвали смещение потоков беженцев от Лампедузы и Мальты в сторону Греции. Помимо беженцев из Афганистана, Пакистана и Ирака, транзитом через Турцию в Грецию прибывают многочисленные переселенцы из Африки (в частности из Сомали). Тем самым Турция снова оказывается в центре внимания европейской политики – на этот раз в качестве важного партнера по реализации стратегий ЕС, касающихся нелегальной миграции. С точки зрения потенциального членства Турции в ЕС данный фактор даже может стать ключевым. Соответственно меры Евросоюза по вовлечению Турции сегодня сосредоточены на двух направлениях.

И Греция, и ЕС крайне заинтересованы в действии соглашения о репатриации с турецкой стороной. Хотя между Турцией и Грецией подобный договор был подписан еще в 2001 г., его так и не удалось воплотить в жизнь. В настоящий момент ЕС также находится на стадии переговоров, однако они зашли в тупик. Отсутствие прогресса в обоих случаях можно объяснить асимметричной природой таких соглашений, которая связана с различной степенью заинтересованности и мотивации при их заключении. Вполне естественно, что традиционные страны приема нелегальных мигрантов, как правило, больше заинтересованы в их репатриации, нежели страны происхождения и транзита. Поэтому искомый баланс интересов может быть найден в первую очередь благодаря привлекательному распределению финансовой нагрузки и другим выгодным предложениям, сделанным тому или иному партнеру ЕС.

До сих пор Турция не усматривала для себя никаких серьезных выгод. И когда Греция упрекала ее в несоблюдении принятого соглашения о репатриации, Турция, со своей стороны, обвиняла Грецию в том, что та обходит процедуры по предоставлению убежища. В действительности, нежелание сотрудничать обусловлено не только традиционно натянутыми отношениями двух государств, но и двумя вполне прагматическими причинами – отсутствием универсальной базы данных (наподобие "EURODAC"), на основании которой стороны могли бы обмениваться информацией о лицах, ищущих убежище, и несовершенством распределения финансовой нагрузки (7). Между тем весной 2010 г. настойчивость Евросоюза и одновременная оттепель в греко-турецких отношениях способствовали возобновлению переговорного процесса для более полной реализации двусторонних договоренностей. Приведут ли эти усилия к практическому результату, покажет время.

Сколь очевидна заинтересованность ЕС в соглашении о репатриации с Турцией, столь объяснима и нерешительная позиция самого кандидата на вступление в Евросоюз. Ведь если учесть, что в случае подписания договора Турция будет обязана принимать у себя всех высланных незаконных мигрантов, которые прибыли напрямую или транзитом с ее территории, несложно догадаться, проблема какого масштаба грозит стране. Риск еще больше возрастет, если в соответствующем договоре не будет предусмотрена система распределения нагрузки, аналогичная действующим внутри ЕС механизмам финансовой солидарности.

Турецкая сторона обращает внимание еще и на то обстоятельство, что фактически сама Турция станет конечным пунктом миграции переселенцев, не получивших убежища в государствах-членах, и это вряд ли сделает ее более привлекательной для принятия в ЕС (8).  Поэтому переговоры между Европейским Союзом и Турцией, предваряющие подписание соглашения и начавшиеся еще в 2005 г., застопорились в своем развитии. Исход переговоров будет определяться двумя факторами: во-первых, удастся или нет найти оптимальный и всесторонний баланс интересов, и, во-вторых, какими окажутся шансы Турции на вступление в Евросоюз, если на страну нахлынет массовый поток беженцев.

Турция быстро извлекла уроки из случившегося и сама начала заключать соглашения о репатриации. С Грецией, Украиной, Сирией, Киргизией и Румынией такие договоренности уже существуют. Соглашения с Россией, Узбекистаном, Белоруссией, Венгрией, Македонией, Ливаном, Египтом, Ливией и Ираном находятся на стадии переговоров. Запланированы переговоры и со многими другими странами происхождения и транзита (9).


Плюсы и минусы для Турции

По мнению турецкой стороны, перспектива членства в ЕС на фоне неравномерности миграционного давления внутри союза – это палка о двух концах. Присоединившись к Евросоюзу и заняв место Греции на его восточной границе, Турция рискует заметным обострением и без того напряженной ситуации с беженцами на своей собственной территории. В то же время механизмы распределения нагрузки сулят определенные выгоды. И если в прошлом возможные преимущества оценивались турецкой стороной скорее скептически, а в деле юридического признания соглашений по беженцам мало что менялось (10),  то теперь Еврокомиссия в своем недавнем докладе отмечает явные признаки прогресса (11).


Перспективы для Европы

Вопрос в том, сможет ли вступление Турции в Евросоюз как-то повлиять на решение миграционных проблем. В любом случае, смещение зон миграции продолжится, и здесь вряд ли стоит ожидать каких-либо позитивных тенденций. Правда, в случае принятия Турции у ЕС появится надежда, что Турция, которая на сегодняшний день далека от западных стандартов благополучного государства, в качестве места перехода границы и попадания в Европейский Союз окажется слишком непривлекательным регионом. С другой стороны, у ЕС возникнет множество новых непосредственных стран-соседей, что осложнит контроль внешних границ. Хотя с потенциальными будущими соседями можно заключить ряд новых договоров о репатриации, остаются сомнения, что они будут строго соблюдаться на практике.

Точно так же никто не гарантирует соблюдения регламента "Дублин II" в ходе процедур по предоставлению убежища. Ведь если при решении миграционных проблем Турция столкнется с теми же трудностями, что и Греция, на репатриацию снова могут налагаться запреты.

Вне зависимости от того, где – в Греции или в Турции – будет проходить граница Евросоюза, очевидно, что с точки зрения гуманитарной ответственности перед беженцами нынешних законодательных мер ЕС и соглашений о репатриации недостаточно.

В любом случае, необходимы практические организационные инструменты. Первым шагом в данном направлении может стать новое Европейское бюро поддержки миграционных процессов, которое должно помочь национальным службам отдельных государств-членов гармонизировать практическое применение норм, связанных с предоставлением убежища. Однако, учитывая различие интересов и ожиданий государств ЕС, пока что сложно сказать, насколько успешной будет работа подобной организации.

Помимо этих долгосрочных и среднесрочных стратегий на Евросоюз и его страны ложится дополнительная ответственность за преодоление в максимально короткие сроки гуманитарных кризисов, подобных тому, что возник в Греции. Поэтому было бы целесообразно создать специализированную многофункциональную группу поддержки, способную оказывать конкретную помощь местным структурам при наплыве массовых потоков беженцев и координировать на местах меры финансового и кадрового содействия.


(1) Frontex Press Kit: Situation in Greece, www.frontex.europa.eu/.../situation_of_irregular_migration_in_greece.pdf.
(2) О ситуации с беженцами в Греции см. доклады Amnesty International: The Dublin II Trap – Transfers of Asylum-seekers to Greece, März 2010 и: Greece. Irregular Migrants and Asylum-seekers Routinely Detained in Substandard Conditions, Juli 2010; Ärzte ohne Grenzen: Migrants in Detention: Lives on Hold, Juni 2010; Pro Asyl: Flüchtlinge in Griechenland: Gestrandet, entrechtet und ohne Schutz, März 2010.
(3) Ср. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zu Rücküberstellungen nach Griechenland im Rahmen der Dublin-II-Verordnung, Bundestagsdrucksache 17/1340, Frage 4, 9.4.2010.
(4) UNHCR Briefing Notes, 21.9.2010: UNHCR says asylum situation in Greece is „a humanitarian crisis“.
(5) Verordnung (EG) Nr. 343/2003.
(6) Только правительство Германии сообщает о более чем 120 судебно-административных решениях за период с января 2009 по март 2010 гг., исключающих возможность обратной высылки в Грецию, ср. Bundestagsdrucksache 170/1340, S. 10 ff.
(7) Lami Bertan Tokuzlu: Burden-Sharing Games for Asylum Seekers Between Turkey and the European Union, EUI Working Papers RSCAS 2010/05, S. 16 ff.
(8) Там же, S. 16.
(9) Там же, S. 18 f.
(10) Там же, S. 1 f.
(11) Turkey 2010 Progress Report, S. 80 ff.

Катарина КРАМЕР-ХАДЖИДИМОС – юрист, член объединения "Сеть международных задач. Выпускники Штифтунг-колледжа и Колледжа Меркатора" (Netzwerk für internationale Aufgaben Stiftungskolleg und Mercator Kolleg Alumni e.V.).

Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" №1 за 2011 г.