О дебатах вокруг реформы бундесвера

Яна Пуглиерин и Свенья Синьен | Масштабы, структура и оснащение вооруженных сил Германии не должны определяться соображениями экономии. Гораздо важнее здесь анализ угроз и вытекающие из его результатов задачи. Но какие задачи ставит себе Германия в сфере политики безопасности? И каковы вообще ее союзнические обязательства?


Когда в мае 2010 года было принято решение о сокращении бюджетов министерств, министр обороны Германии Карл-Теодор цу Гуттенберг получил самое трудное задание: до 2014 года министерству обороны предстоит сэкономить примерно восемь миллиардов евро. С тех пор дискуссию о формировании германской политики безопасности и обороны определяют прежде всего соображения экономии: речь идет о численности вооруженных сил и сокращении штатов, количестве казарм и ликвидации гарнизонов, дороговизне проектов производства вооружений и перечнях сокращаемых объектов. Дебаты сосредоточились на финансовых возможностях, в то время как реальным потребностям в сфере безопасности должного внимания не уделяется.

Особенно ярко это противоречие проявилось в ходе дискуссии о воинской повинности. Хотя "Комиссия Вайцзеккера" еще в 2000 году пришла к выводу, что призывная система требует "слишком много обслуживающего персонала при одновременной слабости оперативных сил",  этот реальный аргумент, затрагивающий основы политики безопасности, долгое время не интересовал никого в Христианско-демократическом союзе, для которого "гражданин в военной форме" вообще-то является неотъемлемой частью партийного мировоззрения. Лишь тогда, когда закрома министра финансов опустели и пришло время строгой экономии, цу Гуттенберг вдруг принялся срочно убеждать сначала самого себя, а потом и своих товарищей по партии в том, что воинская повинность устарела. Приходится лишь поражаться, как быстро "идейный вопрос" Хорста Зеехофера превратился в вопрос бюджетный.

Можно только приветствовать тот факт, что необходимость экономии реанимировала дискуссию о военной реформе, освободив ее от некоторых табу. Так, отмена воинской повинности давно назрела и действительно была бы полезной в плане укрепления безопасности. Но могут ли соображения экономии действительно играть решающую роль, когда речь идет о безопасности государства? Или, может быть, импульсом для проведения реформ все-таки должны быть скорее перемены, происходящие сейчас в сфере безопасности? Может быть, военное строительство в стране должно скорее определяться структурой угроз, а не росчерками красного карандаша министра финансов Вольфганга Шойбле?

В самом начале дебатов о военной реформе казалось, что министр обороны использует необходимость экономии государственных средств, чтобы начать давно назревшую дискуссию о политике безопасности Германии, проведения которой уже много лет требуют эксперты. Но этого, к сожалению, не произошло. Цу Гуттенберг при этом не раз подчеркивал, что его в первую очередь интересует боеспособность вооруженных сил. Но до сих пор ему не удалось – по крайней мере, публично – достаточно понятно это объяснить. Серьезной дискуссии на эту тему тоже не было. А ведь для того, чтобы достичь устойчивого консенсуса в сфере безопасности, необходимо и одно, и другое. Бюджетная экономия и ее последствия для личного состава, организации, структуры и оснащения бундесвера рассматриваются по отдельности, а не в стратегической взаимосвязи.


Возврат к "Белой книге"

Начиная глубокую реформу вооруженных сил, надо сначала ответить на несколько ключевых вопросов: какие цели преследует германская политика безопасности? От каких угроз мы должны защищаться? На каких принципах мы строим обеспечение нашей безопасности? Какие средства требуются для этого? Какую роль должны играть наши вооруженные силы? Какие обязательства взяла на себя Германия в рамках НАТО, ЕС и ООН? Но прежде всего: какие задачи и обязательства бундесвер больше не сможет выполнять в связи с мерами экономии? Какие выводы надо сделать из нашего участия в миссии в Афганистане? Намерено ли Федеральное правительство с учетом афганского опыта по-прежнему придерживаться таких концепций как "отражение рисков у источника" и "дистанционная защита Германии"? Лишь ответив на эти вопросы, можно выяснить, какие у нас имеются кадровые, организационные и структурные возможности и какое оснащение необходимо бундесверу.

Но вместо того чтобы вести дискуссию, направленную на осмысление или даже пересмотр политики безопасности Федеративной Республики, в Берлине предпочитают спорить о цифрах бюджета и численности войск, охотно ссылаясь при этом на испытанные временем документы: ведь в Белой книге 2006, составленной на основе Директив в сфере безопасности и обороны 2003 года, якобы уже есть ответы на все вопросы.

Согласно этим документам Германия "всего лишь" обязуется защищать собственную территорию, свое население и своих союзников, а также предотвращать или разрешать региональные кризисы и конфликты. Кроме того, Германия намерена эффективно отвечать на такие глобальные вызовы как терроризм и оружие массового поражения, способствовать соблюдению прав человека и укреплению международного порядка, поддерживать свободную и беспрепятственную мировую торговлю, а также помогать преодолению пропасти между бедными и богатыми регионами мира.

Список угроз, которым подвергается Федеративная Республика, обширен. К ним относятся терроризм, распространение ядерного оружия и региональные конфликты, а также нелегальная торговля оружием, "препятствия для развития", распадающиеся и несостоявшиеся государства, дефицит ресурсов и энергии, миграция, эпидемии и пандемии. Формируя политику безопасности с учетом всех этих угроз, следует делать ставку на раннее выявление, предупреждение и совместное устранение угроз. Этот подход охватывает весь инструментарий политической власти, включая военные средства. 

Так что без преувеличения можно сказать, что задачи, которые Германия ставит себе в сфере безопасности, не отличаются скромностью. Напротив: мы хотим быть в состоянии поспевать по всему миру, чтобы сражаться со всеми мыслимыми угрозами. При этом мы рассчитываем, как правило, на наш бундесвер. А поскольку мы хотим действовать только в альянсе с партнерами, мы позволяем также другим распоряжаться нашим бундесвером. В цифровом выражении это означает следующее: для сил быстрого реагирования НАТО Германия готова предоставить до 15 тысяч военнослужащих,  в рамках Оперативных соединений ЕС (EU Battlegroups) до 18 тысяч человек, а для системы резервных мероприятий ООН (UN Standby Arrangement System) еще 1000 военнослужащих. К этому надо добавить еще 1000 человек, которые должны обеспечивать эвакуацию граждан Германии. В этих цифрах не учтены немецкие подразделения, участвующие в текущих операциях в Афганистане и на Балканах.

Поскольку никакой информации противоположного характера от Федерального правительства не поступало, мы можем исходить из того, что Германия с учетом дальнейшего усложнения международной ситуации сохранит – и даже увеличит – объем своих амбиций. Так, по крайней мере, следует понимать согласие с новой Стратегической концепцией НАТО, в которой не только расширен перечень угроз (кибер-атаки), но – вопреки предсказанием некоторых экспертов – наряду с обороной альянса подтверждена также готовность к предотвращению и урегулированию международных кризисов.  В этом плане "уровень амбиций", установленный НАТО в 2006 году, пока также не был снижен: наряду с готовностью к осуществлению широкомасштабных операций по защите альянса его члены приняли на себя обязательство одновременно (!) проводить вне территории альянса две крупных операции с участием контингента до 60 тысяч военнослужащих и шесть "малых" операций, в каждой из которых будет задействовано от 20 тысяч до 30 тысяч человек. 

Для Германии это не просто декларации, а реальные обязательства, которые стоят денег. Два актуальных примера: в связи с общими финансовыми трудностями НАТО планирует реформу своей командной структуры. Но в результате такой реформы для отдельных государств-членов альянса могут возникнуть дополнительные расходы. Планируется сократить количество существующих десяти штаб-квартир до пяти – при сохранении прежнего "уровня амбиций". Возникающую по этой причине брешь НАТО хочет заполнить довольно просто: как только потенциал, которым обладает альянс, окажется израсходованным или недостаточным, он попросит своих членов о предоставлении недостающих штаб-квартир. Таким образом, в связи с сокращением структуры командования НАТО требования альянса к своим членам (и в том числе к Германии) могут, вырасти.

На Лиссабонском саммите НАТО приняла, кроме того, решение о создании территориальной системы ПРО для защиты от растущей угрозы нападения с помощью баллистических ракет. Хотя США внесут большой вклад в осуществление этого уже давно назревшего проекта, до сих пор не ясно, как будут распределены издержки по остальным компонентам, которые необходимы для повышения эффективности всей системы (например, дополнительные ракеты-перехватчики). Совершенно ясно, что Германии придется внести солидный вклад в этот проект, если она хочет выполнить свои союзнические обязательства. Раз уж речь идет об общей обороне, то политическое согласие должно быть подтверждено конкретным финансовым и кадровым участием.


Амбиции и реальность

Если рассмотреть претензии Германии в сфере политики безопасности и меры по экономии средств, которые обязано принять министерство обороны, то в глаза бросается глубокое противоречие. С одной стороны, широта спектра потенциальных угроз требует, чтобы бундесвер располагал всеми необходимыми для их отражения потенциалами – от осуществления высокоинтенсивных боевых операций до предоставления гуманитарной помощи. Для этого он должен быть мощным, мобильным и готовым к переброске на большие расстояния.

С другой стороны, бундесвер уже сейчас с трудом стравляется с поставленными перед ним задачами. Это ярко демонстрирует операция в Афганистане: проблемы с количеством боеспособных военнослужащих, недостаток решимости, дефицит боеприпасов по качеству и количеству, недостатки в подготовке военнослужащих, недостаточное правовое обеспечение солдат и т.д. Поэтому вооруженные силы срочно нуждаются в оптимизации. Но для проведения такой реформы сначала нужны именно те средства, которые министр финансов изымает из оборонного бюджета. При сохранении обеих задач – оптимизации бундесвера и срочного сокращения расходов – это противоречие неразрешимо. Есть только две возможности, чтобы избежать увеличения разрыва между амбициями в сфере политики безопасности и финансово-политической реальностью.

Первая возможность – это снижение уровня собственных амбиций в сфере политики безопасности со всеми последствиями, которые имело бы такое решение. В первую очередь это касалось бы военного участия Германии в союзах. Совершенно ясно, что сокращенный бундесвер не смог бы взять на себя прежние обязательства в рамках НАТО, ЕС и ООН. Хотя вес Германии в альянсе измеряется не только численностью вооруженных сил, она все же потеряла бы существенную долю влияния и авторитета, если ее политические обязательства не будут подкреплены в финансовом и кадровом плане. Эти вещи надо открыто обсуждать. В то же время, если проследить за ходом дебатов о реформе германских вооруженных сил за последние несколько месяцев, бросается в глаза тот факт, что обязательства перед союзниками практически не играют в них никакой роли. Реформа бундесвера рассматривается как чисто национальный проект.

Вторая возможность состояла бы в том, чтобы адаптировать бундесвер к германским амбициям в сфере политики безопасности. Для этого надо было бы прежде всего снять финансовое давление с министра обороны, предоставив ему больше времени до начала реализации возможных мер экономии. Он мог бы использовать это время для того, чтобы всесторонне обдумать предложенный проект реформы вооруженных сил и принять решения в соответствии со стратегическими установками. То, что цу Гуттенберг собирается сделать бундесвер более боеспособным, в принципе правильно. Такая перестройка, правда, не может быть дешевой. Проект армейской реформы, предложенный комиссией Вайзе, предусматривающий, например, сильное сокращение личного состава, тоже поначалу требует увеличения расходов, прежде чем в долгосрочной перспективе станет возможной экономия средств – это не раз подчеркивала и сама комиссия.

Но такие инвестиции необходимы: оружие массового поражения и терроризм – это ведь не фантазии, а самая что ни на есть реальность, которую нельзя перекраивать в зависимости от наличия финансовых средств. Так же как международные кризисы и конфликты, эти угрозы нельзя заморозить до тех пор, пока Германия не оздоровит госбюджет. Будучи региональной державой, несущей также глобальную ответственность, Германия не может уступить другим государствам борьбу с этими угрозами, оставшись при этом в сторонке. Поэтому численность, организацию, структуру и оснащение бундесвера нужно последовательно ориентировать на риски и обусловленные ими оперативные задачи, а не на меры экономии, планируемые министром финансов.

Политическое руководство в Берлине должно открыто говорить о том, чем в будущем бундесвер вообще должен заниматься, а чем не должен. Тот, кто утверждает, что Белая книга 2006 содержит исчерпывающие ответы на все ключевые вопросы, очевидно, забыл убедительно объяснить это населению.

О том, сколь мало в этом плане до сих пор было сделано, свидетельствуют реакции на высказывание Федерального президента Хорста Кёлера, который намекнул на то, что германские солдаты в случае необходимости могут быть использованы для защиты торговых путей; при этом он сослался на Белую книгу 2006. Представители общественности, которые из-за этого набросились на президента, требуя его отставки, очевидно, забыли об обязательствах, которые взяла на себя Германия.

(1) Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr, Bericht der Kommission an die Bundesregierung [Общая безопасность и будущее бундесвера, Отчет комиссии Федеральному правительству], 23.5.2000, с. 13.
(2) Ср. Bundesministerium der Verteidigung: Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr [Федеральное министерство обороны: Белая книга 2006 о политике безопасности Германии и будущем Бундесвера], Berlin 2006, с. 19 и далее.
(3) Из них 5000 в состоянии готовности, 10 тысяч в резерве. Ср. там же, с. 77.
(4) Ср. там же.
(5) Ср. Heads of State and Government: Active Engagement, Modern Defence – Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation, Lissabon 2010, абз. 4 и 20–25.
(6) Ср. Press Briefing by NATO Spokesman James Appathurai after the Meeting of the North Atlantic Council at the Level of Defence Ministers, Brüssel 2006, www.nato.int/docu/speech72006/s060608m.htm.
(7) Ср. Bericht der Strukturkommission der Bundeswehr: Vom Einsatz her denken – Konzentration, Flexibilität, Effizienz [Отчет Комиссии по структуре бундесвера: мыслить исходя из оперативных задач – концентрация, гибкость, эффективность], Oktober 2010.


Свенья СИНЬЕН – директор Берлинского форума "Будущее" (BFZ), Научно-исследовательский институт Германского общества внешней политики (DGAP)

Яна ПУГЛИЕРИН –  научная сотрудница Берлинского форумаn "Будущее" (BFZ)


Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" №1 за 2011 г.