При помощи международной кооперации можно снять остроту конфликтов вокруг водных ресурсов

Тобиас фон Лоссов | Почти треть населения планеты не имеет достаточного доступа к водным ресурсам. Но дефицит воды – это не неотвратимость судьбы. При помощи последовательного ресурсного менеджмента и международной кооперации можно не только повысить общие запасы, но снять внутригосударственные конфликты.

Дефицита воды можно избежать, так как вода – это в принципе восполняемый ресурс, который регулирует сам себя посредством круговорота. И несмотря на это глобальный круговорот воды – своего рода естественная система Recycling (замкнутого цикла, рециркуляции) – упирается сегодня в свои границы. Во многих уголках нашей планеты нет воды в достаточном количестве и/или подходящего качества. Причины этого – растущий спрос на воду и одновременно сокращение существующих запасов. Рост численности народонаселения мира и повышение уровня жизни увеличивают глобальную потребность в воде. Параллельно с растущим спросом сокращаются существующие водные запасы – среди прочего, из-за нерегулярного хозяйственного использования, стабильного загрязнения окружающей среды и последствий изменения климата, например, глобального повышения температуры окружающей среды и изменения количества выпадающих осадков. В ближайшие годы эта диспропорция еще усилится, а нынешнее положение резко обострится.

Уже сегодня около 1,1 миллиарда людей по всему миру не имеют достаточного доступа к питьевой воде, а порядка 2,6 миллиарда – почти трети населения планеты – не хватает воды для удовлетворения основных санитарных потребностей.  Чтобы изменить эту ситуацию, в программе Организации Объединенных Наций «Цели развития тысячелетия» (ЦРТ) значится, что к 2015 году количество людей, не имеющих доступа к воде, должно быть в два раза меньше по сравнению с 1990 годом. Т.к. последствия недостатка доступа к водным источникам выходят далеко за рамки только лишь снабжения питьевой водой, этот вопрос играет ключевую роль при достижении практически всех основных ЦРТ, он затрагивает и ряд других сфер, будь то политика в области здравоохранения, производства продуктов питания, образования или гендерной справедливости.  Дефицит воды тесно связан также с вопросами энергоснабжения, защиты окружающей среды, сохранения многообразия видов и проблемой наступления пустынь; он тормозит экономическое развитие государств.

Предотвратить эскалацию
В отношении воды, как и в отношении других ресурсов, справедливо следующее: чем дефицитнее ресурсы и чем выше, тем самым, конкуренция между пользователями, тем больше опасность конфликтов – вплоть до вооруженных столкновений. Приводит ли дефицит воды к применению насилия, и если да, то при каких условиях, как можно заранее предотвратить эскалацию – вот в чем состоит главный вопрос. Поскольку в водных конфликтах могут участвовать различные игроки, возникают различные конфигурации конфликтующих сил. На международном уровне государства борются за использование общих водных ресурсов, в то время как на национальном и локальном уровнях различные потребители воды конкурируют за отдельные части. В зависимости от «рисунка» конфликта необходимо принять различные меры, дабы избежать его эскалации и применения насилия. В 90-е годы получила распространение точка зрения, согласно которой – по аналогии с угрозой межгосударственных войн вокруг нефти и газа – грядут также вооруженные конфликты за водные ресурсы. Однако можно показать, что с эмпирической точки зрения для таких военных сценариев оснований нет.  Хотя вода способна добавить напряженности в уже и без того конфликтогенные отношения, но водные ресурсы являются при этом лишь одним фактором среди многих и не служат единственной причиной разжигания насильственных конфликтов. Это связано также с тем, что расходы на войну несравнимо выше стоимости установок для очистки воды и дополнительной закупки воды на мировом рынке. Кроме того, трансграничные водные запасы трудно поддаются военному контролю и требуют de facto оккупации.

В условиях угрозы водных конфликтов большинство государств предпочитают не конфронтацию, а меры сотрудничества.  Тем самым забор воды одним государством из трансграничных источников – таких как реки, озера или подземные водохранилища – не снижает в абсолютном выражении количество воды в ущерб другим государствам. Более того, в идеальном случае в выигрыше оказываются все участники. Совместный ресурсный менеджмент позволит даже увеличить общий объем воды. Потенциал сотрудничества простирается так далеко, что соглашения по водным вопросам могут заключаться и соблюдаться несмотря на существующие территориальные конфликты, как, например, это имеет место в Соглашении 1960 года между Пакистаном и Индией об использовании вод Инда. Действующий до сегодняшнего дня договор регулирует использование Инда и его притоков и гарантирует Пакистану практически право пользования западными притоками Инда, а Индии – восточными. Подобного рода кооперация в водных вопросах может даже послужить исходным пунктом для сближения враждующих сторон. Таким образом, водная политика действует как катализатор и может в идеальном случае способствовать урегулированию межгосударственных напряженностей.

Кения, Дарфур, Центральная Азия: примеры внутригосударственных водных конфликтов
Даже если тезис о межгосударственных водных войнах опровергнут, остается еще очевидная связь между дефицитом воды и внутригосударственными конфликтами. Так, например, вред, нанесенный здоровью людей вследствие низкого качества воды, оказал влияние на социальные беспорядки в Центральной Азии. Как непосредственная причина конфликта, дефицит воды ведет к конкуренции между различными секторами (сельское хозяйство, промышленность, домашние хозяйства), городской и сельской местностями или социальными слоями. Конфликты с применением насилия появляются зачастую вдоль этнических или географических границ, как, например, при столкновениях номадов-животноводов и оседлых крестьян-землепашцев на севере Кении или в случае с конфликтом в Дарфуре. Но дефицит воды и опосредованно способствует возникновению конфликтов, если это провоцирует миграционные потоки и увеличивает нагрузку на водные ресурсы в тех местах, куда эти потоки устремляются (см. статью Штеффена Ангенендта).

Часто говорят о мировом водном кризисе, хотя в абсолютном выражении запасов воды достаточно для снабжения всего населения планеты и покрытия потребностей порядка 9,5 миллиардов людей. Дефицит воды возникает в большей степени из-за неравномерности распределения водных запасов между различными территориями. При этом лишь немногие регионы – такие как территория Сахары, Ближний Восток, частично Азия – страдают от физического дефицита воды (что называется гидрологическим дефицитом воды). В большинстве же случаев имеет место экономический дефицит воды, когда в силу недостатка финансовых или институциональных возможностей предложение воды нельзя увеличить за счет открытия новых водных источников, применения эффективных технологий или регенерации. Дефицит воды встречается преимущественно в развивающихся странах – зачастую слабых государствах, у которых нет возможностей принять необходимые меры. Дополнительная угроза стабильности таким государствам исходит в первую очередь от внутригосударственных конфликтов, связанных с дефицитом воды.

Нехватка воды – это прежде всего проблема распределения и менеджмента, поэтому она требует политических решений. Хотя может оказаться полезным рассматривать распределение водных ресурсов при межгосударственных конфликтах как функциональную, а не как политическую тему (примером тому сдужат Пакистан и Индия), но всеобъемлющего и эффективного решения проблемы водного кризиса можно достичь только политическим путем – при помощи Global Water Governance. Для проведения эффективной водной политики необходимо создать на международном, региональном, национально-государственном и локальном уровнях правовые рамки и институциональные мощности, которые обеспечили бы справедливое и устойчивое пользование водными ресурсами и согласовывали бы практические меры на различных уровнях.

Концепция устойчивой борьбы с дефицитом воды представлена в форме интегрированного менеджмента в области водных ресурсов, однако до сих пор институциональные и эксплуатационные дефициты препятствуют всеобъемлющей реализации. Необходимо также интегрировать в этот процесс всех значимых игроков, к которым относятся структуры ООН, региональные организации, национальные государства, государственные предприятия, частный капитал, неправительственные организации, организации на коммунальном уровне, наука и сами потребители воды. В отличие от прошлых лет, когда дефицит воды считался преимущественно техническим вызовом и задачей инженеров, сегодня он понимается как политический вызов и как часть глобальной экологической политики и устойчивого развития.

Чтобы заранее снять угрозу конфликтов, у нас в распоряжении есть различные инструменты. На международном уровне необходимо, чтобы безотлагательно вступила в силу выработанная в 1997 году «Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков» – с целью создания рамочных условий для использования трансграничных акваторий, которые были бы действительны для всего мира. Этого до сих пор не случилось, потому что лишь 16 стран из 35 данное соглашение ратифицировали.

На региональном и межгосударственном уровнях необходимо создать и усилить структуры сотрудничества, например, межгосударственные соглашения или совместные институты для осуществления менеджмента в сфере трансграничных водных ресурсов. Первым практическим шагом, который, кроме всего прочего, еще и создаст доверие, мог бы стать обмен данными и информацией о водных источниках. На этой основе стали бы возможны совместные проекты в рамках широкого процесса сотрудничества – в том числе в регионах, где существует напряжение, – например, строительство плотин в верховьях рек для регулирования объемов воды, для защиты от вызванных непогодой наводнений и для производства электроэнергии. Посредством регулирования водотока рек можно было бы увеличить объемы воды для населения. Экономию на национально-государственном уровне можно было бы обеспечить при помощи законодательного регулирования сельскохозяйственного орошения или инвестиций в зачастую изношенную инфраструктуру. Посредством небольших кредитов и дотаций можно было бы профинансировать создание более эффективных систем полива в сельском хозяйстве. Одновременно с этим правительства должны обеспечить водоснабжение бедных социальных слоев. Например, в Южной Африке целевые дотации для потребителей зарекомендовали себя как действенный инструмент.

Дефицит водных ресурсов является в большинстве случаев вопросом распределения, поэтому он должен быть решен политически. Только в том случае, если удастся создать всемирную архитектуру водного управления, включающую в себя всех игроков водного сектора и концентрирующую меры на различных уровнях в последовательную и эффективную политику в области водных ресурсов, можно будет закрыть существующую институциональную и эксплуатационную «дыру» – в том числе с учетом ЦРТ. Как и в случае с политикой в отношении климата, необходимо общественное осознание дефицита водных ресурсов, которое служило бы устойчивой ресурсной политике защиты глобального общественного достояния.

Тобиас фон Лоссов,
ассистент-исследователь Фонда «Наука и политика»  




Оригинал статьи на немецком языке был опубликован в журнале "Internationale Politik" № 11/12 за 2009 г.