Прагматизм всех заинтересованных сторон проложил путь к созданию правого государства в Косово

Эмили Хабер | Спустя девять месяцев после провозглашения независимости Косово удалось без открытых конфликтов с сербской стороной закрепить юридический статус специальной миссии Евросоюза EULEX, призванной содействовать формированию правового государства в новой республике. Это стало возможным благодаря переговорной стратегии, поставившей интересы стабильности выше частных интересов; сыграли свою роль и амбиции Сербии, которая стремится к вступлению в ЕС.

После декларации независимости Косово 17 февраля 2008 года многие эксперты по Западным Балканам делали пугающие предсказания о росте экстремизма в Сербии, дестабилизации в Косово и во всем регионе, миграции населения, цепной реакции в сопредельных балканских странах и бессилии Европы всему этому противостоять. Но, как известно, ничего подобного не случилось. Сегодня ситуация в Косово относительно стабильна. Учредив миссию EULEX, Евросоюз взял на себя руководство процессом формирования институтов правового государства. ООН, где до ноября 2008 г. наблюдался серьезный раскол по косовскому вопросу, ввела EULEX в контекст ранее принятой Совбезом резолюции 1244, а Сербия формально обязалась сотрудничать с миссией.

Добиться этого удалось в результате выбора дипломатической стратегии, при которой во главу угла ставилась стабильность, а принципиальные разногласия на тему признания или непризнания косовской независимости остались за скобками. Международный консенсус сначала был достигнут внутри ЕС, затем в рамках ООН и, наконец, в отношениях с Сербией. Предпосылкой стала разрядка напряженности в самом Косово.

Только так ЕС и ООН получили необходимую свободу действий для принятия решений, которые в иной ситуации вряд ли были бы осуществимы. Одновременно у  Европейского Союза появился шанс сгладить внутренние противоречия по вопросу косовской независимости. На основе ряда решений удалось, во-первых, отодвинуть в тень принципиальные разногласия и общий контекст (связанный с вопросом независимости); во-вторых, сосредоточить внимание на конкретных задачах стабилизации обстановки и строительства правового государства; в-третьих, установить неписаное правило политики в отношении Косово, согласно которому коллективные интересы ЕС имели преимущество перед частными национальными интересами. Эта схема позволила Евросоюзу определить прагматические цели запущенного процесса, тогда как его конечные политические ориентиры по общему согласию в расчет не брались. Аналогичная логика прослеживалась в июньских решениях Генерального секретаря и ноябрьских решениях Совета Безопасности ООН. В итоге принцип приоритета стабильности и регионального сотрудничества перед расхождениями в политических взглядах распространился как на действия ООН, так и на действия сербской стороны.

Бесспорно, определенные разногласия останутся и в будущем. Однако относительно стабильная ситуация на месте, крепнущая воля Европы взять ответственность на себя, а также общий знаменатель, объединяющий сегодня международное сообщество и ставящий интересы стабильности выше существующего антагонизма, создали условия для согласования позиций и одновременно придали дополнительную политическую весомость свершившемуся факту обретенной независимости. Тем временем Косово уже признали 60 государств, среди которых вся «большая семерка», 22 члена ЕС и большинство государств балканского региона. Это явный признак веры в те преимущества, которые дает стабильность.

Решение о статусе Косово было casus sui generis (случаем особого рода – лат.), хотя кое-кто с этим не согласен. Однако дипломатические процедуры по реализации данного решения, напротив, рассчитаны на иные ситуации. Эти процедуры исходят из двух главных принципов. Первый заключается в нахождении общего знаменателя, позволяющего сгладить противоречия и прийти к взаимопониманию, иными словами, добиться «единства спорящих». Второй утверждает «приоритет сотрудничества» – правило координированных действий, несмотря на разногласия. В случае Косово круг международных игроков, признающих оба принципа, расширялся постепенно, так что, в конце концов, к нему примкнула Организация Объединенных Наций. И только лишь прямые контакты между Косово и Сербией вплоть до настоящего момента остаются исключением.

На что рассчитывала Сербия
После провозглашения независимости Косово консенсус в Европе, как и поиск согласия внутри ООН стали зависеть от того, удастся ли избежать прогнозируемых всеми сценариев эскалации напряженности. Международные силы – гражданская миссия ООН UNMIK и натовские отряды KFOR – не контролировали происходящее. Сербские же цели были очевидны: Сербия стремилась дать обратный ход процессу обретения независимости, желала крушения косовской государственности и возобновления переговоров.

Но оставалось неясным, насколько Белград был готов к прямой конфронтации ради достижения этих целей. Правда, с течением времени меры Сербии – как предпринятые, так и не предпринятые – сложились в некую целостную картину: после предполагаемых вспышек насилия первых недель Белград рассчитывал на срыв процесса и на создание сербских структур, которые бы отказались подчиняться новым органам власти Косово. Но Сербия не собиралась дестабилизировать обстановку путем открытой конфронтации и насильственных действий. К тому же со своей стороны Сербия не выдвигала никаких требований по статусу Косово. Это было логично, поскольку сербы оспаривали саму легитимность этого нового статуса.

В случае провозглашения независимости северных областей Косово, населенных сербами, или отделения Республики Сербской от Боснии был бы выставлен встречный счет, который бы только закрепил факт косовской независимости. Это помогло UNMIK и KFOR соизмерить степень своей активности и тем самым уменьшить возможный риск. Но грань оставалась тонкой. Политический процесс не всегда рационален, к тому же среди сербских сил отнюдь не было единства, и весной 2008 г. в Сербии развернулась ожесточенная предвыборная кампания, участники которой ломали копья вокруг двух главных тем – перспективы вступления в ЕС, с одной стороны, и будущего Косово, с другой.

Однако, стратегия сдерживания, которую UNMIK и KFOR применили в ответ на сербскую стратегию обструкционизма после того, как 17 марта ситуация в Косово обострилась, дала возможность минимизировать риск и выиграть время в ожидании сербских выборов. После убедительной победы на выборах 11 мая Демократической партии в Сербии наметилась смена политического курса, обещавшая прагматизм и прежде всего крен в сторону Европы. Непосредственная угроза эскалации напряженности миновала.

Логика решений Евросоюза: солидарность важнее частных интересов
Решение по EULEX – самой масштабной стабилизационной миссии за всю историю коллективной внешней политики и политики безопасности Евросоюза – было принято еще до провозглашения независимости Косово. После провала переговоров «косовской тройки» в составе трех представителей от ЕС, США и России в начале декабря 2007 г. и после европейского саммита 13-14 декабря никто в ЕС уже не спорил с тем, что сохранять статус-кво далее невозможно. Но при этом некоторые европейские государства отказывались признавать неизбежность будущей косовской независимости.

Они считали непременным условием, чтобы их поддержка миссии EULEX не воспринималась как поддержка независимости Косово. И поэтому хотели, чтобы решение о создании миссии было принято, не дожидаясь декларации независимости. В ход была пущена политика намеренного замалчивания. В основе программы и задач EULEX лежал план Ахтисаари, который предусматривал предоставление временно ограниченного и контролируемого суверенитета с гарантированной защитой прав социальных меньшинств и отводил Евросоюзу центральную роль в процессе строительства правового государства. Но ни в оперативном плане, ни в программе миссии о плане Ахтисаари и его стратегических целях не было ни слова. По взаимному согласию использовался прием falsa demonstratio (ложного обозначения – лат.): масштаб, программа и задачи создаваемой миссии соответствовали тому, что предлагал Ахтисаари, но политический аспект не упоминался, хотя был очевиден.

Решение об организации миссии одновременно обусловило давление положительного результата, которое постепенно усиливалось. Эффективность работы EULEX была напрямую связана с успехами в деле государственного строительства. Тот, кто хотел, чтобы будущая деятельность по созданию институтов правового государства почти 2000 полицейских, судей, прокуроров и таможенников ЕС приносила плоды, вряд ли мог допустить развал косовской государственности. Поэтому, как только решение по EULEX было принято, на всех членов ЕС – как бы они ни относились к независимости Косово – в известной мере легла ответственность за общий успех данного проекта. Первым доказательством этого стала выработанная единая платформа признания провозглашенной независимости, которая без политической оценки принимала к сведению декларацию независимости и давала членам ЕС свободу выбора, признавать ее или нет. В будущем, решая признать Косово, любое государство-член могло сослаться на юридический «зеленый свет», предоставленный принятой платформой. Это был минимальный компромисс, и тем не менее он установил неписаное правило коллективной политики в отношении Косово: доверие к Евросоюзу, воля к действию и успех миссии имели приоритет перед частными национальными интересами. Долговременная и нерушимая солидарность в принципиальных вопросах вытекала из внутренней логики того давления, которое оказывала потребность в позитивном результате. Та же самая логика определяла и конечную цель процесса, пусть даже не прописанную в постановлениях Европейского совета.

Переговоры между Сербией и Генеральным секретарем ООН
На политическом уровне решение о создании европейской миссии, принятое в феврале 2008 г., продолжало оставаться резервным решением. Важная предпосылка его реализации по-прежнему отсутствовала. В соответствии с резолюцией 1244 Совета Безопасности ООН только Генеральный секретарь ООН вправе учреждать гражданские миссии. Данные им полномочия были необходимы Евросоюзу, так как они означали легитимность с точки зрения норм международного права. Однако все понимали, что Генеральный секретарь согласится на подобное решение лишь тогда, когда будет ясно представлять, насколько велико сопротивление, в частности внутри Совбеза. Также было понятно, что ему придется найти баланс политических сил. Тот, кто рассчитывал на незначительные оговорки со стороны России, заблуждался, поскольку Москва была категорически против. Данное обстоятельство стало препятствием для быстрого предоставления четких полномочий.

С другой стороны, с 17 февраля 2008 г. пошел отсчет времени: процесс государственного строительства и формирования международных структур начался в полном соответствии с планом Ахтисаари, и завершение переходного периода было намечено на 15 июня. Тогда должна была вступить в силу косовская конституция, при этом полномочия UNMIK переходили бы частично к местным органам власти, а частично к  EULEX – с тем условием, что Генсек ООН даст на это добро. После интенсивных консультаций с государствами косовской контактной группы, где по понятным причинам отсутствовало былое единство, был найден путь выхода, который дал возможность ООН принять решения, дублирующие решения ЕС. Речь шла о заключении сделки с Сербией.
В обмен на предложение участвовать в переговорах по техническим вопросам, адресованное как сербской, так и косовской стороне, Генеральный секретарь ООН получил свободу действий, позволившую принять необходимые постановления о гражданских миссиях. 12 июня он, наконец-то, объявил Совету Безопасности о реорганизации международного присутствия в Косово, мотивируя этот шаг изменившимися обстоятельствами. В состав международного присутствия, официально утвержденного резолюцией 1244, он ввел EULEX и одновременно распорядился о переходе значительной части полномочий UNMIK к органам власти Косово и к EULEX. Остававшиеся у UNMIK полномочия служили гарантией того, что процесс проходит под эгидой ООН. Они никак не влияли на самостоятельность действий Евросоюза. Добиться необходимого баланса Генсеку помогло письмо, направленное сербскому президенту. Оно приглашало к диалогу на предмет прагматического сотрудничества по так называемым «шести пунктам»: полиция, юстиция, границы, таможня, транспорт, культурное наследие. Президент Борис Тадич принял приглашение, но оспаривал правовую допустимость объявленной реорганизации. Это было «нет», но только наполовину.
Изменение структуры международного присутствия потребовало тонкого чувства политического равновесия. Данная мера позволила европейцам сделать существенный шаг вперед. Теперь EULEX находилась под защитой резолюции 1244. Это означало, что наступает новый исторический период: на смену протекторату ООН пришла независимость под контролем ЕС. Организация Объединенных Наций согласилась участвовать в реализации плана, конечную цель которого – независимость под международным контролем – она оценивала нейтрально, то есть не поддерживала открыто, но и не отвергала, и к которой отныне относилась чисто прагматически. Хотя Сербия и Россия горячо оспаривали допустимость реорганизации, они уступили обещанию ООН устроить некий диалог в будущем. Для Сербии это было нечто вроде pactum de contrahendo (соглашения о будущем заключении договора – лат.), а именно отправной точкой на пути к новым переговорам о статусе Косово.

Прагматичная пассивность сербов
С правовой точки зрения «Решение об изменении структуры» было безупречным. Тем не менее, пока Россия и Сербия выступали против, необходимая политическая легитимность отсутствовала, из-за чего возникал риск, который было нельзя не учитывать. Генсеку ООН с большим трудом удалось предотвратить конфликт в Совбезе. Европейцы же, со своей стороны, не имели особого желания размещать EULEX в сербской части Косово, если там существовала опасность столкнуться с активным сопротивлением.

Для нового проевропейского правительства в Белграде ориентиры политики в отношении Косово никак не изменились. Сербы по-прежнему стремились нажать на кнопку перезагрузки и призывали ООН принять резолюцию Генеральной Ассамблеи с поручением  Международному суду дать заключение о правовой допустимости косовской декларации независимости. Однако Белград был обеспокоен тем, что сербско-европейское противостояние могло нанести вред заявленному процессу сближения с ЕС. К тому же после войны в Грузии Россия перестала выступать в роли доверенного лица Сербии, поддерживающего ее идею о «перезагрузке системы». Москва все так же оспаривала законность косовской независимости, но, признав Южную Осетию и Абхазию, она вопреки всякой логике попыталась использовать в качестве аргумента и оправдания западную политику в отношении Косово с 1999 г. Русские руководствовались принципом «око за око, зуб за зуб». Сербия не могла не заметить, что на Кавказе весь политический капитал, при помощи которого она намеревалась повернуть балканское время вспять, улетучился.
Эта борьба взаимоисключающих мотивов помогла добиться сближения интересов в Совбезе, следуя логике предшествующих решений ЕС и Генсека ООН, и одновременно «взять на борт Сербию». Компромисс, который 26 ноября наконец-то был достигнут, дал возможность вернуться к «Решению об изменении структуры» от 12 июня. Итоговое постановление состояло из нескольких взаимосвязанных документов. Во-первых, заявления Председателя Совета Безопасности, приветствовавшего участие в процессе Евросоюза. Во-вторых, отчета UNMIK, на который ссылалось заявление Председателя и в котором подтверждалось продолжение диалога с Белградом с целью заключения практических договоренностей по вопросам полиции, юстиции, границ, таможни, транспорта и культурного наследия. В-третьих, к этим двум документам прилагалась переписка между президентом Тадичем и Верховным представителем ЕС Хавьером Соланой. Первый гарантировал сотрудничество с EULEX, требуя при этом деятельности под эгидой ООН и нейтралитета в вопросе о статусе Косово. Второй убедительно напоминал о принципах работы миссии ЕС, то есть о решениях, которые если не буквально, то содержательно базировались на плане Ахтисаари.

Принятый пакет оказался многослойным и выдавал желание побудить к выборочному восприятию, чем отличались и предшествовавшие февральские решения Евросоюза. Однако общий смысл был довольно прост: отныне Сербия признает европейские претензии на активное участие в процессе – в той форме и с тем содержанием, которые ранее утвердил ЕС. Сербское стремление к будущему членству в ЕС заставило «перевести стрелку». Политические цели, наконец-то, перестали существовать в параллельных Вселенных. Сербия обязалась взаимодействовать с EULEX, что уменьшило риск при создании государственных структур на севере Косово, населенном сербами. Заявление Председателя Совбеза, где приветствовалось учреждение европейской миссии, окончательно устранило недостаток политической легитимности. К тому же EULEX могла теперь действовать на всей территории Косово. Только так был положен конец углублению территориальной и этнической розни. Хотя Приштина изо всех сил сопротивлялась проведению обещанного диалога с Белградом по так называемым «шести пунктам», в поддержке EULEX была с ним солидарна. Приоритет стабильности и прагматического сотрудничества стал ориентиром для всех участников процесса.

Перспективы
Достигнутый компромисс не означает конец всех разногласий и проблем. Разумеется, Сербия продолжит отвергать как независимость Косово, так и план Ахтисаари. Поэтому для Белграда возобновление переговоров о косовском статусе является ключевым элементом в пакете решений. Но до заключения Международного суда мало что изменится. Пока его нет, не утихнут споры о предмете и масштабах возможного диалога, ответственность за проведение которого ложится на Евросоюз – отныне, бесспорно, главного международного игрока в Косово. Кроме этого, достигнутый компромисс не сможет подвести черту под борьбой интересов и соперничеством в Косово всевозможных международных организаций, как и под различием их подходов к вопросу косовской независимости.
Наконец, необходимо учитывать, что строительство демократического, правового и многонационального государства на территории Косово еще только начинается. И все же 17 февраля 2008 года немногие отважились бы прогнозировать, что менее чем через год раскол внутри мирового сообщества будет преодолен и возникнет единство, пусть даже немалую роль в этом сыграло желание Сербии стать членом ЕС. Сегодня все стороны едины в том, что стабильность в Косово и прагматическое сотрудничество Сербии с международными структурами – прежде всего с Евросоюзом – важнее любых политических разногласий.


Эмили Хабер, уполномоченная Министерства иностранных дел Германии по Юго-Восточной Европе и Турции. Статья отражает личную позицию автора.